Cuốn sách bán chạy "Sự bí ẩn của tư bản" xuất bản năm 2000 của tác Hernando de Soto từng là chủ đề tranh luận gay gắt một thời trên thế giới. Lập luận của de Soto đã được các thể chế tân tự do quốc tế như Ngân Hàng Thế Giới (WB) và Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế (IMF) rao giảng nồng nhiệt tại các nước đang phát triển. Họ coi chúng là phương thuốc thần kỳ để biến các nước đang phát triển thành phát triển. Nhưng thời gian đã cho thấy phương thuốc kỳ diệu ấy không có tác dụng. Ở Việt Nam cũng có những đại diện của chủ nghĩa lãng mạn cánh hữu, một trong số họ đã dịch cuốn sách của de Soto ra tiếng Việt và nó thường xuyên được báo chí dân túy viện ra để kêu ca về việc "với quyền sở hữu - quyền sử dụng đất được hiến định như hiện nay, không những chúng ta tự nguyện thu nhỏ và làm hẹp nguồn tư bản sẵn có trong nền kinh tế mà quan trọng hơn là tự tách biệt nguồn tư bản này với những nền kinh tế và thị trường vốn quốc tế."
Những điều nhảm nhí tệ hại đó đang được lặp đi lặp lại hàng ngày trên báo chí và truyền thông, bất chấp sự mơ hồ và sự lẫn lộn thảm hại giữa tài sản và tư bản trong những lập luận ấy, bất chấp việc huyền thoại de Soto đã bị quăng vào sọt rác ở cả USAID cũng như WB hay IMF.
Giáo sư Alan Gilbert của Đại học London trong bài "On the Mystery of Capital and the Myths of Hernando de Soto: What Difference Does Legal Title Make?" đăng trên International Development Planning Review (Formerly Third World Planning Review), 24 (1), February 2002, pages 1-19. với nđã phê phán sự tán dương quyền sở hữu của de Soto dựa trên các cơ sở thực tế. Ông bác bỏ mọi tuyên bố của de Soto về việc cấp chứng nhận quyền sở hữu bất động sản sẽ biến những người dân nghèo khu ổ chuột thành nhà tư bản. Thực tế ở các nước Mỹ Latin và các nước nghèo trên thế giới đã cho thấy điều đó. Sau 15 năm kể từ khi cuốn sách của de Soto xuất hiện và sau những nỗ lực thúc đẩy việc cấp chứng nhận quyền sở hữu đất đai của WB trên khắp thế giới, những người dân nghèo vẫn tiếp tục nghèo và đất đai của họ không bao giờ được biến thành tư bản sống hay giúp họ trở thành nhà tư bản, đất nước của họ vẫn tiếp tục là sự thất bại của chủ nghĩa tư bản.
Tài sản hay của cải chỉ có thể được biến trở thành tư bản khi nó được tích lũy đủ lớn để mua sắm nguyên vật liệu và thuê nhân công, như vậy nó giả định phải có nhân công làm thuê, tức là một bộ phận lớn dân chúng phải bị tước đoạt hết tài sản, bị bần cùng hóa. Do vậy, quá trình biến đổi tài sản trở thành tư bản cũng giả định phải có sự tước đoạt quyền sở hữu trên quy mô lớn. Quyền sở hữu khi ấy cũng là quyền mất sở hữu.
Về Sự Bí Ẩn Của Tư Bản Và Huyền Thoại Của Hernando de Soto: Sự Khác Biệt Do Quyền Sở Hữu Tạo Ra Là Gì?
Cuốn sách bán chạy mới của Hernando de Soto Sự Bí Ẩn của Tư Bản, cho rằng sự thất bại của chủ nghĩa tư bản ở Thế Giới Thứ Ba là do thiếu quyền sở hữu đất đai. Đây không phải là lập luận mới, mà có vẻ như là tìm cách tái khởi động bởi vì ông ta là một tiếng nói rất có ảnh hưởng ở Washington. Các chính quyền Châu Mỹ Latin, vốn đang bận rộn phân phát những giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai, có vẻ sẽ tiếp tục chính sách này trên quy mô lớn hơn.
Câu hỏi của tôi trong bài nghiên cứu này là “món quà” giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai có thực sự đem lại sự thay đổi cho cuộc sống của người nghèo? Liệu nó có cho phép họ vay tiền từ khu vực chính thống như de Soto và WB đã khẳng định? Liệu nó có mở ra một thế giới tích lũy tư bản mới cho người nghèo vì nó cho phép của cải được chuyển giao hợp pháp từ “chủ sở hữu” sang người khác? Hay sự thay đổi nhỏ nhoi trên thực tế cho toàn bộ lập luận về hợp pháp hóa chỉ là giả tạo?
Sử dụng các dữ liệu được thu thập từ các khu ổ chuột hợp pháp của Bogotá, tôi sẽ xem xét từng lợi ích chủ chốt của việc hợp pháp hóa. Tôi sẽ trình bày cách thức việc mua bán đôi khi trở thành thường xuyên khi mà người dân thiếu quyền hợp pháp, cách thức tài chính phi chính thống xuất hiện ngay từ đầu của sự định cư bất hợp pháp và tại sao ít có tài chính chính thống tiếp tục sau sự hợp pháp hóa. Quan trọng nhất là tôi sẽ cho thấy ít có dấu hiệu phát triển của thị trường nhà đất thứ cấp tại các khu ổ chuột được hợp pháp hóa. Người nghèo khó có thể kiếm được tiền từ việc sở hữu nhà khi mà họ không thể bán căn nhà của họ.
Vài lời về Hernando de Soto
Hernando de Soto có vẻ khéo léo lặp lại những gì người khác đã nói trong nhiều năm nhưng thuyết phục được các nhà hoạch định chính sách rằng ông ta sáng tạo ra thứ gì đó mới. Sự mới lạ trong tư tưởng “của ông ta” được thể hiện bằng thói quen thiếu trung thực trong việc trích dẫn bất cứ nguồn tài liệu nào mà ông ta đưa ra. Cuốn sách bán chạy đầu tiên của ông ta, Lối Đi Khác, được xuất bản bằng tiếng Tây Ban Nha vào năm 1986 và bằng tiếng Anh vào năm 1989. Thông điệp chính là những người dân khu ổ chuột bị áp bức ở Lima là nạn nhân của nhà nước. Sự can thiệp thiếu thích hợp và quá mức của chính quyền đã khiến cuộc sống của họ trở nên phức tạp một cách không cần thiết. Họ không nên bị lên án vì việc thường xuyên không tuân thủ pháp luật Peru. Trái lại, họ cần phải được hoan nghênh vì sáng kiến mà họ đã áp dụng trong cuộc đấu tranh chống lại bàn tay nhớp nhúa của giới quan liêu. Khi thứ luật pháp mà họ phá vỡ nói chung là bất công và họ phá vỡ chúng chỉ để sống sót thì họ không đáng bị lên án về mặt đạo đức. Câu trả lời chủ chốt đối với sự bất tuân luật lệ không phải là là chính sách tốt hơn mà là thay đổi và xóa bỏ những sự can thiệp đó. Lập luận này được ưa thích ở Peru khi một số ít người nắm giữ sự áp bức của giới quan liêu cũng giống như ở Washington, nơi mà thông điệp này là điệu nhạc du dương trong tai của chính quyền Reagan. Họ ưa thích lập luận cho rằng khu vực phi chính thống được tạo ra do khu vực chính thống biến chúng thành bất hợp pháp. Đáng chú ý là ý tưởng của de Soto cũng ủng hộ thông điệp của WB và IMF về điều chỉnh cấu trúc (Bromley, 1990:331). Chúng cung cấp một chiếc vỏ bọc khả kính cho sự phụ thuộc khi “mọi người thất bại ở đó giống hệt như những gì chúng ta được nghe thấy ở Washington”!
De Soto có ảnh hưởng lớn ở Peru. Panizza (2000b:189) cho rằng “sự biện minh của de Soto (1989) cho kinh tế thị trường tự do giống như một cuộc thánh chiến của “những người thấp cổ bé họng ở khu ổ chuột” và chống lại việc giới tài phiệt kinh tế và chính trị quốc gia, tạo dựng nền tảng ý thức hệ cho cho những cải cách mang tính tân tự do của Fujimori” (Panizza, 2000b:189). Nhưng vai trò của ông ta ở Peru còn phức tạp hơn nhiều so với việc đó bởi vì ông ta vừa hợp tác vừa chống lại những người ủng hộ sự điều chỉnh cấu trúc. Trong những năm 1980, ông ta đã được ba chính phủ khác nhau mời chào vị trí thủ tướng hay phó tổng thống và chính phủ thứ tư mời ông ta làm thị trưởng của Lima (Bromley, 1990: 342). Những người ngưỡng mộ ông ta có cả chính trị cánh tả lẫn cánh hữu. Nếu như ông ta có ảnh hưởng ở Peru thì ở Washington danh tiếng của ông ta cũng chỉ kém chút ít. Một nguồn ở DC cho tôi biết rằng ông ta đạt tới đỉnh cao vào những năm 1980 và có lúc cuốn Lối Đi Khác đã được coi như là kinh thánh. “Ông ta có thể thu hút cộng đồng Washington hiệu quả hơn bất cứ ai mà tôi từng biết.” Chính quyền Reagan rất ưa chuộng “chủ nghĩa lãng mạn cánh hữu” của ông ta.
USAID ủng hộ ông ta mạnh mẽ và một người bạn thân ở Washington cho biết ông ta mang lại cho chúng tôi dấu ấn chính trị rõ ràng hơn so với người khác. “Ông ta được ban lãnh đạo của AID cuối những năm 1980 yêu mến” bởi vì vấn đề quyền sở hữu đất đai và tín dụng luôn rất quan trọng trong lĩnh vực nhà đất tại AID. Mặc dù vậy, sau đó những người khác trong tổ chức đã bắt đầu hoài nghi lập luận của ông ta và cắt nguồn tài trợ. Một nguồn tin khác khẳng định rằng de Soto đã thừa nhận là gian lận và khẳng định rằng mình “khá ngạc nhiên khi AID đã ủng hộ ông ta lâu đến vậy”. Rõ ràng là các bộ phận khác nhau trong tổ chức này đã có những quan điểm khác nhau về ông ta.
Cuốn sách mới, Sự Bí Ẩn Của Tư Bản: Tại Sao Chủ Nghĩa Tư Bản Thắng Lợi Ở Phương Tây Và Thất Bại Ở Mọi Nơi Khác, cũng giống hệt như cuốn đầu tiên nhưng mục tiêu của nó không hề kém tham vọng hơn. Cuốn sách nói về cách giải quyết vấn đề của mọi người nghèo tại Thế Giới Thứ Ba. Giọng điệu của nó mang tính dân túy rõ ràng và không ngần ngại tấn công chủ nghĩa tân tự do cũng như sự phụ thuộc: “với nhiều mức độ kiên trì khác nhau, Thế Giới Thứ Ba và các quốc gia cựu cộng sản đã cân bằng ngân sách, cắt giảm trợ cấp, chào đón đầu tư nước ngoài và bãi bỏ các hàng rào thuế quan. Nỗ lực của họ đã được đáp lại bằng sự ngạc nhiên đầy cay đắng. Từ Nga cho tới Venezuela, nửa thập kỷ qua là thời gian đau đớn về kinh tế, thu nhập sụt giảm, lo âu và oán giận…” (de Soto, 2000:1). Giải pháp của ông ta là tạo ra cơ hội ở nơi đau khổ. Ông ta hứa hẹn giúp đỡ người nghèo với hệ thống kinh tế hiện tại. Một cuộc cách mạng là không cần thiết bởi vì chủ nghĩa tư bản rõ ràng là có hiệu quả ở phương tây và sẽ có hiệu quả với một chút chắp nối ở Thế Giới Thứ Ba. Hoa Kỳ là xã hội nhận thức được vấn đề và điều cần làm là biến những cư dân ở khu ổ chuột của Thế Giới Thứ Ba thành người kinh doanh nhỏ kiểu Mỹ đặc trưng.
Chắc chắn cuốn sách này cũng sẽ được hoan nghênh như cuốn sách đầu tiên. Năm ngoái, de Soto đã trình bày tại một số diễn đàn ở Washington và thông điệp của ông ta được tổng thống mới chào đón nồng nhiệt, tổng thống đã ca ngợi giá trị Hoa Kỳ cốt lõi là: sở hữu. [1] Danh sách những cái tên nổi tiếng trên bìa của cuốn sách cho thấy Soto thu hút được nhóm độc giả lớn và rất có ảnh hưởng: cựu thủ tướng Anh, cựu ngoại trưởng Anh, cựu đại sứ Hoa Kỳ tại Liên Hiệp Quốc, cựu tổng thư ký Liên Hiệp Quốc, cựu chủ tịch của Citygroup, hai người được giải Nobel Kinh Tế và người sáng lập tờ The National Review. Mọi cuốn sách với những cái tên như Margaret Thatcher, Milton Friedman, Jeanne Kirkpatrick và William F. Buckley trên trang bìa đều sẽ ngay lập tức thu hút sự chú ý dưới thời chính phủ mới.
Sự thông thái cổ điển “mới” về quyền pháp lý
Theo de Soto thì không cần làm gì nhiều để chủ nghĩa tư bản có hiệu quả ở Châu Phi, Châu Á và Mỹ Latin. Bởi vì người nghèo tiết kiệm tiền và đã phát triển nhiều kỹ năng kinh doanh nên tất cả những gì cần làm là cung cấp cho họ cơ hội để mở rộng việc kinh doanh. Yếu tố chủ chốt để biến họ thành người kinh doanh thành công là tiếp cận tín dụng chính thống và họ sẽ nhận được tín dụng nếu như họ được cấp quyền pháp lý về tài sản. Hãy cung cấp cho nhà kinh doanh hoặc hộ gia đình quyền pháp lý đối với tư bản của họ và mọi việc sẽ ổn cả.
Như de Soto (2005:5) đã viết: “Ngay cả ở quốc gia nghèo nhất thì người nghèo cũng tiết kiệm. Giá trị khoản tiết kiệm của người nghèo trên thực tế là rất lớn – gấp 40 lần toàn bộ viện trợ nước ngoài trên thế giới tính từ năm 1945.” “Nhưng họ giữ những nguồn lực này dưới những dạng khiếm khuyết: nhà cửa được xây dựng trên đất đai không có quyền sở hữu được ghi nhận thích hợp, các công việc kinh doanh cá thể với trách nhiệm không được xác định, công nghiệp được đặt ở những nơi mà các nhà tài chính và đầu tư không thể nhận thấy chúng một cách thích hợp. Bởi vì những quyền về bất động sản không được ghi nhận phù hợp nên những bất động sản đó không sẵn sàng để biến thành tư bản, không thể trao đổi ra ngoài nhóm địa phương lân cận, nơi mà mọi người biết và tin tưởng lẫn nhau, không thể đem thế chấp để vay vốn, cũng như không thể sử dụng để tham gia vào một sự đầu tư.”
Hãy cung cấp cho họ quyền sở hữu, họ sẽ tiếp cận được tín dụng và điều đó sẽ cải thiện hoạt động của thị trường đất đai và tài sản. Dĩ nhiên là không có gì đặc biệt mới hay mâu thuẫn về chính sách này. Bản thân de Soto đã thẳng thừng đưa ra thông điệp này ngay trong cuốn sách đầu tiên và tích cực tham gia vào các chương trình quản lý và hợp pháp hóa ở Peru trong nhiều năm. Thông điệp này cũng không phải là mới ở Washington và ở WB cũng như Ngân Hàng Phát Triển Liên Mỹ. Cả hai đều đã tích cực trong các trương trình thực địa, dịch vụ và nâng cấp vào đầu những năm 1970 (World Bank, 1984; Grimes, 1976; Laquian, 1977). Khi mà WB hiện nay đã vỡ mộng với các chương trình thực địa và dịch vụ, các hoạt động nâng cấp và hợp pháp hóa đóng vai trò quan trọng trong quá trình. Như bản công bố chính sách nhà ở của WB khẳng định vào năm 1993: “Đăng ký quyền sở hữu ở các khu định cư bất hợp pháp là… quan trọng để làm cho các giao dịch đất đai và nhà cửa khả thi cũng như tạo ra cho người chiếm dụng sự bảo vệ pháp lý. Điều này thúc đẩy việc mua bán nhà cửa và giúp cho các hộ gia đình chuyển tới nơi phù hợp với nhu cầu cũng như túi tiền của họ. Điều này cũng gia tăng sự lựa chọn chiếm hữu nhà cửa cho các hộ gia đình, cho phép họ mua hoặc thuê tùy ý” (World Bank, 1993:117)
Nhiều chính quyền ở Mỹ Latin đã thực hiện cách tiếp cận này. Một số lượng lớn người định cư bất hợp pháp đã được các chính quyền hợp hiến và bất hợp hiến cấp quyền sở hữu trong hai thập kỷ qua. Chính quyền quân sự ở Chile đã cấp hơn 500.000 chứng nhận quyền sở hữu đất đai trong khoảng thời gian từ năm 1979 đến năm 1989 và hai chính quyền dân chủ khác đã tiếp tục việc đó, cấp tiếp 150.000 chứng nhận quyền sở hữu đất đai vào năm 1998 (Chile, MINVU, 1990; Rugiero, 1998: 31 and 51). Ở Peru, Ủy Ban Hợp Pháp Hóa Tài Sản Phi Chính Thống (COFOPRI) mới tiếp nhận khoảng 500.000 đăng ký quyền sở hữu đất từ năm 1996 đến 1999 (Conger, 1999: 8).
Chính sách này nói chung là một chính sách kiếm phiếu bầu cho các ứng cử viên. Ai sẽ phản đối được nhận quyền sở hữu tài sản? Đây có vẻ như là công thức không thể phản đối để tìm kiếm sự tín nhiệm của thường dân và như vậy chính quyền phải miễn cưỡng theo đuổi nó. Đó là một lĩnh vực chính sách mà hiện nay, nếu không nói là quá khứ, cả chính quyền trung ương lẫn địa phương đều vui vẻ với nhóm phát triển ở Washington.[2]
Mối lo ngại về sự bất hợp pháp: với phạm vi nào thì sự bất hợp pháp thực sự là vấn đề ở Mỹ Latin?
Câu chuyện về cách người nghèo nhảy dù vào đất đai ở các thành phố Mỹ Latin và các thức việc đó đã trở thành tập quán ở một số thành phố để chiếm một thửa đất là câu chuyện rất dài. Hầu hết các khu nhà của dân thu nhập thấp ở các thành phố đồng bằng của Ecuador, Peru, Central America, Colombia và Venezuela đều được hình thành bằng sự nhảy dù. Ở những nơi khác, sự nhảy dù chỉ diễn ra trong những thời gian nhất định, thường là khi nhà cầm quyền làm ngơ trước quá trình đó. Như trường hợp của một số thành phố nhất định ở Brazil, ở Santiago (Chile) trước năm 1973 và nhiều nơi ở Mexico.
Một sự thật đã luôn bị giấu đi trong câu chuyện này, các chính quyền đôi khi cũng là những tác nhân chủ chốt thúc đẩy sự xâm chiếm đất đai. Ví dụ ở Lima, việc xâm chiếm đất công trên quy mô lớn là do chính phủ Odría phát động vào những năm 1940 (Collier, 1976). Tương tự, ở các thành phố của Venezuela, các chính đảng lớn đã tạo điều kiện cho việc xâm chiếm đất công trong suốt nhiều năm years (Ray, 1969; Gilbert and Healey, 1985). Ở Chile, việc xâm chiếm đất đai đươc tất cả các chính đảng khuyến khích để kiếm phiếu trong cuộc bầu cử cạnh tranh dữ dội và bị chính trị hóa cao độ năm 1970 (Kusnetzoff, 1987; 1990).
Mặc dù vậy, việc xâm chiếm đất đai không phải là cách thông thường mà người dân nghèo giành lấy đất đai ở mọi thành phố. Tại hầu hết cao nguyên của Colombia, Ecuador, Mexico và Peru, cũng như miền nam Brazil, đa số các khu ổ chuột được dựng trên các khu đất mà các gia đình đã phải mua bằng tiền (Doebele, 1975; Gilbert, 1981; Gilbert and Ward, 1985; Beijaard, 1995). Những khu định cư này phá vỡ quy hoạch của chính quyền nhưng không bất hợp pháp theo nghĩa là chủ sở hữu bị tước đoạt đất đai. Tình trạng bất hợp pháp cũng bao gồm sự thiếu thốn các dịch vụ, điều này có thể được giải quyết đơn giản bằng cách cung cấp cơ sở hạ tầng. Ở những nơi khác, các khu nhà đàng hoàng và được cung cấp dịch vụ tốt chỉ thiếu giấy chứng nhận quyền sở hữu phù hợp; chúng chỉ bất hợp pháp theo khía cạnh kỹ thuật. Ở Mexico, tình hình thông thường là phức tạp hơn do sự phát triển mạnh của đô thị đã diễn ra ở đất ejidal. Do các cộng đồng nông nghiệp kiểm soát đất đai không thể bán chúng một cách hợp pháp nên chính quyền khó có thể cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cho những người nhảy dù (Azuela, 1989; Jones and Ward, 1998; Fernandes and Varley, 1998).
Nhiều dạng phát triển đất đai bất hợp pháp tạo ra những người nhảy dù với thửa đất mà họ sẽ không bao giờ rời bỏ. Trái ngược với lời yêu cầu về quyền pháp lý của họ, hầu hết những người mua đất trong sự phân chia bất hợp pháp đều hiểu rất rõ rằng họ là chủ sở hữu kể từ ngày họ thanh toán tiền lần đầu cho người phân chia đất bất hợp pháp. Những chủ sở hữu tiếp tục xây dựng nhà của họ mà không cần quan tâm đến nguy cơ bị trục xuất. Những người xâm chiếm đất đai ít chắc chắn về quyền sở hữu nhưng ở những nơi mà họ nhận được sự hỗ trợ mạnh mẽ về chính trị thì họ biết rằng mình an toàn. Chỉ có những lợi ích nhóm mới đe dọa được các khu ổ chuột, ví dụ, khi chúng cận kề về mặt địa lý với khu vực dân cư thượng lưu thì chúng sẽ bị phá bỏ. Hầu hết các chương trình trục xuất thẳng tay ở Caracas, Rio de Janeiro, Mexico City và Santiago de Chile đều chỉ tác động tới các cộng đồng nằm ở gần trung tâm thành phố hay các khu ngoại ô của giới nhà giàu (Coulomb and Sánchez, 1991; Dwyer, 1975; Hardoy and Satterthwaite, 1981; Scarpaci et al., 1988; Valladares, 1978). Động cơ thông thường khác của các vụ trục xuất là chính phủ quân sự hay độc đoán nắm quyền; sau nhiều năm chính quyền dân chủ lảng tránh việc sử dụng quân đội.
Nhưng trong thực tế việc phá hủy các khu ổ chuột không bao giờ thành luật. Nếu như điều đó diễn ra, đại đa số các khu dân cư bất hợp pháp bao quanh hầu hết các thành phố của Thế Giới Thứ Ba sẽ không tồn tại. Hầu hết chính quyền đều để mặc các khu ổ chuột; họ muốn phục vụ hơn là phá hủy chúng (Gilbert and Gugler, 1992). Lý do là rất rõ ràng. Thứ nhất, các chính trị gia muốn kiếm phiếu bầu của người nghèo, hay ít nhất là từ im lặng của họ. Phá hủy các khu ổ chuột sẽ làm đảo lộn sự ổn định xã hội. Thứ hai, các khu ổ chuột sẽ củng cố thay vì hủy hoại lý tưởng sở hữu tư nhân, nuôi dưỡng các giá trị bảo thủ trong lòng người nghèo. Cũng giống như khi đất đai bị đánh cắp thì chúng thường là đất công chứ không phải đất tư nhân, cũng như các khu vực bị đánh cắp thường xuyên là các khu vực chẳng mấy được đoái hoài.
Nhu cầu về quyền sở hữu đất đai
Hernando de Soto có lý khi tin rằng việc thiếu quyền sở hữu pháp lý có thể gây trở ngại cho người nghèo. Những người nhảy dù tại các khu ổ chuột mới hình thành thường cảm thấy bất ổn và thậm chí ở những khu ổ chuột đã được hình thành từ lâu, một số dạng gia đình nhất định có thể cảm thấy nguy cơ của việc không có quyền sở hữu chính thức: các hộ gia đình do phụ nữ làm chủ, cộng đồng nhập cư, các nhóm thiểu số. Sau cùng, việc thiếu quyền sở hữu pháp lý có thể gây ra sự phức tạp cho quá trình mua bán tài sản cũng như vay nợ. Rõ ràng là điều này giải thích lý do khiến các chính quyền Mỹ Latin tiến hành chương trình chứng nhận quyền sở hữu đất đai trên quy mô lớn (xem bên dưới).
Nhưng vấn đề hiện nay được khoa học thừa nhận rộng rãi là sự ổn định của việc chiếm hữu không đòi hỏi phải có quyền pháp lý đầy đủ (Durand-Lasserve, 1986; McAuslan, 1985; Fernandez and Varley, 1998). Trong thực tế thì sự dễ tổn thương của các khu định cư phi pháp rất khác nhau. Điều đó phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có đặc điểm của người chủ sở hữu ban đầu, vị trí của đất đai, các cách sử dụng đất đai, bản chất của chính quyền và việc sắp có bầu cử hay không.
Như đã nêu, nhiều người cho rằng chương trình chứng nhận quyền sở hữu đất quy mô lớn được thực hiện vì nhiều lý do khác chứ không phải để giúp đỡ người nghèo. Các chương trình chứng nhận quyền sở hữu đất được ưa thích bởi vì chúng là một chính sách nhà ở rẻ tiền; Chứng nhận quyền sở hữu đất sẽ rẻ hơn rất nhiều so với việc cung cấp các khu định cư có dịch vụ kèm theo. Không chỉ vậy, các nhà cầm quyền và các tổ chức quốc tế còn kiếm được tiền từ các chương trình chứng nhận quyền sở hữu đất đai. WB từ lâu đã thừa nhận rằng lợi nhuận mà một cơ quan chính quyền tạo ra có thể được dùng để tài trợ cho các chương trình nâng cấp ở nơi khác (McAuslan, 1985:62). Nhiều người ở Washington cũng cho rằng việc cấp chứng nhận quyền sở hữu trên quy mô lớn chỉ là thích hợp khi những người được hưởng lợi sẵn sàng trả toàn bộ chi phí.
Vấn đề xuất hiện khi chi phí chứng nhận quyền sở hữu đất đai là rất cao. Ở Guayaquil, Lanjouw and Levy (1998:47) đã phát hiện ra rằng “chi phí dự tính để nhận được giấy chứng nhận quyền sở hữu đất, tính trung bình, là bằng 102% chi tiêu hàng năm của hộ gia đình (s.d.12.4), tính theo đầu người. Mặc dù chi phí có thể được phân bổ theo thời gian, nhưng nó rõ ràng là một khoản chi phí lớn đối với những hộ gia đình nhảy dù.” Nếu như người nghèo hiểu rõ về chi phí của việc chứng nhận quyền sở hữu đất đai và có thể từ chối nhận quyền sở hữu thì sẽ không có nhiều người phản đối. Song song với điều đó là cuộc tranh luận về việc thu phí để thiết lập dịch vụ cũng rất rõ ràng.
Tuy vậy, ngay cả khi toàn bộ chi phí của việc hợp pháp hóa được làm rõ thì mọi việc cũng chưa đến đâu. Việc cấp chứng nhận quyền sở hữu đất đai có thể mang đến các khoản chi phí ngoài dự tính như thuế đất (Ward, 1989; Durand-Lasserve, 1986). Chúng cũng có thể làm gia tăng chi phí sinh hoạt của những người không được hưởng lợi trực tiếp, ví dụ người thuê nhà có thể bị tổn thương khi giá thuê nhà tăng lên ở những khu định cư được hợp pháp hóa. Việc hợp pháp hóa cũng có thể tạo ra các vấn đề trong phạm vi gia đình, đặc biệt là với luật dân sự hay các bà vợ hai (Varley, 2000). Một số người cực tả còn cho rằng chủ sở hữu sẽ tổn thất do giá trị tài sản gia tăng, mở đường cho sự xâm lấn ngược của những nhóm có thu nhập cao hơn tại các khu định cư nghèo (Burgess, 1982). Nhưng theo ý kiến của tôi thì vấn đề thực sự trong cuộc tranh luận về quyền sở hữu là việc cấp chứng nhận có thực sự làm thay đổi cuộc sống của người nghèo hay không.
Quyền pháp lý và cải tạo nhà ở
Việc cấp quyền pháp lý có gia tốc quá trình cải tạo nhà ở không? Trên thực tế có rất nhiều bằng chứng cho thấy những người nhảy dù cải tạo nhà ở của họ mà không cần phải có bất cứ thứ gì giống như giấy chứng nhận quyền sở hữu (Payne, 1989; Razzaz, 1993; Varley, 1987). Như Payne (1989:44) đã viết: “sự ổn định của chiếm hữu là quan trọng hơn tình trạng pháp lý trong việc quyết định đầu tư cải tạo nhà ở và rõ ràng là việc cung cấp các dịch vụ công được cư dân coi là bằng chứng mạnh mẽ của việc họ được chấp nhận chính thức cũng như có được sự chiếm hữu ổn định trên thực tế.” Nhận thức về sự ổn định là chìa khóa và Razzaz (1993:349) cho rằng: “bằng chứng kinh nghiệm cho thấy sự ổn định liên tục tại các khu định cư bất hợp pháp ít phụ thuộc vào tình trạng pháp lý mà phụ thuộc nhiều hơn vào nhận thức của người xâm chiếm về sự trục xuất và phá hủy (cưỡng chế); cũng như sự xuất hiện của dịch vụ và một khoảng thời gian”. Guayaquil, Lanjouw and Levy (1998:1) “phát hiện ra rằng các quyền phi pháp về sở hữu tài sản cũng đem lại cho nhiều người những lợi thế giống như quyền hợp pháp. Do vậy, về mặt chính trị thì không thể đánh giá tầm mức độ quan trọng của việc hợp pháp hóa các quyền sở hữu mà không nghiên cứu kỹ lưỡng các nguồn quyền sở hữu khác của người chủ”. Ngay cả ở những barriadas của Peru, sự sở hữu hợp pháp có vẻ cũng không quá quan trọng: “Sở hữu là quan trọng, nhưng đối với những người nhảy dù đã sống tại một khu đất quanh Lima trong khoảng thời gian trung bình 10,4 năm thì xác suất bị trục xuất được coi là nhỏ” (Strassman, 1984: 747).
Ở các khu định cư không có nguy cơ bị xóa sổ, sự bất hợp pháp dường ít có tác động đến việc người nghèo xây dựng nhà (Varley, 1987). Tại các khu đô thị nhảy dù của Bogotá, sự ổn định của sở hữu có vẻ như được giả định ngay từ đầu khi mà những người xâm chiếm sẵn sàng xây dựng mà không cần có quyền sở hữu đất đai. Nếu như họ có hoài nghi thì sẽ lại được trấn an khi nhà cầm quyền cung cấp các dịch vụ cho khu định cư. Một khi nước sạch và điện được cung cấp thì không còn rào cản thực tế nào đối với việc xây dựng tự phát. Tòa nhà hai hoặc ba tầng sẽ xuất hiện ngay cả khi người dân không có quyền pháp lý. (Skinner et al., 1987: 236).
Mặc dù rõ ràng là sự hợp pháp hóa đôi khi cũng cần thiết để đảm bảo cho những người xâm chiếm đặc biệt không ổn định song mối liên hệ nhân quả thường xuyên bị đảo ngược. Việc đầu tư vào nhà cửa thường xuyên dẫn đến việc chứng nhận quyền sở hữu (Hirschman, 1984; Razzaz, 1993: 350).
Ngay cả khi quyền sở hữu được cấp thì cũng cần phải có các biện pháp hỗ trợ để sự đầu tư có thể tiếp tục. Việc cung cấp dịch vụ đã giải phóng sự đầu tư vào nhà ở tại Cartagena và Medellín (Colombia), Lima, Lusaka, Nairobi, Rawapindi và Tunis đã có cơ sở hạ tầng đô thị. Như Strassman (1984:751) đã viết: “đầu tư cơ sở hạ tầng khích thuê mướn nhân công và thúc đẩy sự phát triển của nhà ở”.
Quyền pháp lý cải thiện chức năng của thị trường nhà ở
Theo de Soto (2000:47): “mọi tài sản có khía cạnh kinh tế và xã hội không phù hợp với hệ thống sở hữu chính thống đều rất khó có thể đưa ra thị trường”. Theo kinh nghiệm của tôi thì điều này là sai. Ở Mỹ Latin, thị trường hợp pháp và bất hợp pháp đều hoạt động hiệu quả với một phạm vi sản phẩm rộng, trong đó có đất đai bị xâm chiếm, hàng nhập khẩu lậu, hàng ăn cắp và ma túy. Sự bất hợp pháp không mấy khi ngăn được thị trường phát triển; nó chủ yếu tác động đến giá cả trên thị trường đó. Trong trường hợp của ma túy, sự bất hợp pháp làm tăng giá giao dịch; trong trường hợp các khu đất của người có thu nhập thấp thì nó làm giảm giá.
Ở Bogotá, một thị trường tích cực về đất đai tồn tại mà không cần có giấy chứng nhận quyền sở hữu và những dạng thị trường tương tự đã phát triển tại những nước nghèo nhất. Tại Mexico, đất ejido được bán bất chấp nguy cơ bị trừng phạt (Azuela, 1989; Gilbert and Ward, 1985; Varley, 1987). Ngay cả ở những khu định cư do người nhảy dù lập lên thì việc chuyển nhượng đất đai cũng diễn ra. Ví dụ ở Valencia, Venezuela, hầu hết cư dân ở hai khu định cư nhảy dù đều đã mua nhà đất tại khu định cư: 23% tổng số cư dân đã mua một ngôi nhà, 32% đã mua một thửa đất có lều và 11% mua một thửa đất trống hoàn toàn (Gilbert and Healey, 1985: 122).
Theo cách mâu thuẫn thông thường của mình, de Soto thừa nhận thực tế ấy. Tại sao quyền sở hữu chính thống lại quan trọng? Bởi vì với sự “không có đất đai để mất”, cư dân “chỉ có thể giao dịch với thành viên gia đình và hàng xóm hiện tại. Những người không có gì để mất bị mắc kẹt trền nền đất nhếch nhác của thế giới tiền tư bản” (de Soto, 2000: 56). Họ có thể bán và mua nhưng với giá thấp. Bất chấp những giá thấp đó, “tổng giá trị của bất động sản do người nghèo thuộc Thế Giới Thứ Ba và các nước cựu cộng sản nắm giữ nhưng không được sở hữu hợp pháp ít nhất là 8,3 nghìn tỷ dollar” (p. 35).[3] Nếu như thị trường tài sản quan trọng đó đã tồn tại thì tại sao cần phải có chứng nhận quyền sở hữu?
Việc chứng nhận quyền sở hữu đất đai mang đến đảm bảo bổ sung để làm tăng giá thị trường. Giá đất đai sẽ tăng vì ba lý do: vì quá trình giao dịch được đơn giản hóa, vì người mua có bằng chứng về sự sở hữu; và vì giao dịch có thể thuận tiện hơn nhờ tiếp cận được tín dụng chính thống. Theo De Soto (2000:46): “Sở hữu chính thống tạo ra quy trình, hình thức và các quy định đặt đất đai vào tình trạng cho phép chúng ta biến chúng thành tư bản tích cực”.
Sự phổ biến của quyền sở hữu đất đai tại nhiều quốc gia phá triển, nơi mà “chủ nghĩa tư bản thắng lợi”, có vẻ như được gán cho sự phát triển của một thị trường đất đai có hiệu quả. Tuy vậy, cần phải ghi nhận rằng tại những nơi chi phí giao dịch cao thì nhà hiếm khi được bán; ví dụ như Bỉ có tỷ lệ thay đổi chỗ ở thấp là vì lý do này. Nhưng tại những nơi mà chi phí giao dịch thấp, thị trường chính thống cung cấp cho chủ sở hữu bất động sản một phương tiện để tích lũy tư bản. Ở Anh, Saunders (1990:117) lập luận rằng “chủ sở hữu nhà có khuynh hướng mua ngay khi không phải cân nhắc về tài chính” và những tính toán của ông cho thấy sự đánh giá của họ là chính xác. Tương tự, ở Hoa Kỳ, Rohe and Steward (1996:44) cho rằng chủ sở hữu nhà “hy vọng tạo dựng sự giàu có khi quyền sở hữu bất động sản được công nhận” và Megbolugbe and Linneman (1993: 660) cho biết rằng “khoảng 80% người Mỹ coi việc sở hữu nhà là một khoản đầu tư tốt”.
Dĩ nhiên, không phải mọi nhà bình luận đều bị thuyết phục rằng chủ sở hữu nhà kiếm được tiền từ “sự đầu tư” của họ. Thời điểm là quan trọng và việc sở hữu nhà có thể làm những người mua kém may mắn mất một đống tiền trong ngắn hạn. Ở Hà Lan, giá nhà giảm từ đầu những năm 1980 và ở Anh là vào cuối những năm 1980, đều là thời điểm tồi tệ để mua nhà với khoản vay cầm cố. Khả năng tích lũy tư bản phụ thuộc nhiều vào vị trí. Trong khi nhà cửa ở một số khu vực tăng giá trị thì những chỗ khác lại không tăng (Edel et al., 1984; Smith, 1987). Các nhân tố tương tự cũng xuất hiện tại các thành phố Mỹ Latin. Ở Bogotá, tính toán của Jaramillo and Parias (1997) cho thấy bong bóng nhà cửa của những năm 1990 đã chủ yếu đem lại lợi ích cho những người sống ở khu vực phía bắc giàu có của thành phố. Mặc dù vậy, ngay cả ở đây giá nhà từ năm 1989 đến 1996 cũng ổn định trên khía cạnh giá thực tế. Kể từ đó giá nhà đã giảm đi khoảng 40%. Giống như thị trường chứng khoán, mua tài sản không luôn có nghĩa là thu được lợi nhuận, ngay cả với tầng lớp giàu có hay trung lưu. Thị trường tài sản có thể không ổn định.
Tình cảnh của người nghèo là giống hệt nhau khi mà kết quả của “sự đầu tư” vào nhà đất của họ không thể như kỳ vọng. Họ chi tiền cho việc xây dựng cũng như cải tạo nhà ở mà không biết họ sẽ nhận lại được bao nhiêu trong tương lai. Tuy vậy, những người sở hữu nhà ở Bogotá tin rằng họ đầu tư một cách khôn ngoan (Gilbert, 1999). Có người tuyên bố rằng “mua bất cứ căn nhà nào ở Bogotá cũng là một sự đầu tư tốt”, có người khác lại ví ngôi nhà của anh ta với cây ăn trái; nó cần được chăm sóc và thu hoạch.
Quan điểm của tôi là những người sở hữu nhà này đã quá lạc quan trong các tính toán của họ. Trong khi tôi không hoài nghi về việc mua một căn nhà có thể mang ý nghĩa nào đó và có thể giúp đỡ các gia đình về mặt tài chính thì lợi tức từ tư bản rõ ràng là không cao. Lý do thật đơn giản. Nghiên cứu ở Santiago, Chile, Bogotá, Colombia cho thấy các gia đình sở hữu nhà hầu như không bao giờ chuyển nhà và thị trường nhà ở đã qua sử dụng rất nhỏ bé. Rất ít hộ gia đình thu nhập thấp chuyển đến Santiago ngay cả khi họ có quyền sở hữu chính thức và đa số các căn nhà đã được khu vực chính thống xây dựng (Gilbert et al., 1993: 92; Richards, 1994: 136; Crespo, 2000; Pérez-Iñigo González, 1999). Một khảo sát được thực hiện ở Santiago vào năm 1995 cho thấy sự di chuyển chỗ ở của tầng lớp trung và thấp là cực kỳ ít cũng như về sự “sự thiếu vắng thực sự của thị trường nhà ở” (Cade Consultores, 1995: 2). Mặc dù một số đáng kể hộ gia đình sẽ muốn di chuyển chỗ ở, đa số người dân có vẻ vẫn sẽ ở lại chỗ cũ “chẳng biết đến khi nào”. Vấn đề trở nên trầm trọng vào giữa những năm 1990, chính quyền của Eduardo Frei đã phải triển khai chương trình đặc biệt để khuyến khích việc di chuyển chỗ ở (Held, 2000; Pérez-Iñigo, 1999; Almarza, 1997; 2000).
Sự di chuyển chỗ ở của chủ sở hữu nhà tại những khu dân cư thu nhập thấp đông đúc của Bogotá cũng rất hạn chế. Thời gian trung bình sống tại khu định cư của chủ nhà có độ tuổi trên hai mươi tại bốn khu định cư là 19 năm (Gilbert, 1999). Dĩ nhiên con số trung bình này đã tính thấp sự cư trú lâu dài khi mà hầu hết các gia đình vẫn tiếp tục sống trong cùng một căn nhà, tất nhiên là nhiều năm. Chỉ có bốn chủ nhà trong số 276 người là chuyển đến khu định cư vào năm trước và chỉ có 14 người chuyển tới trong vòng 5 năm qua. Dấu hiệu tương tự về sự bất động cũng được tìm thấy ở Caracas và thành phố Mexico (Gilbert et al., 1993), Nghiên Cứu Các Chỉ Số Nhà Ở Của WB cho thấy theo các tiêu chuẩn quốc tế về di chuyển nơi ở thì việc chuyển chỗ ở tại các thành phố lớn của Mỹ Latin là rất ít (Persaud, 1992: 46-7).
Ngay cả khi những chủ nhà nghèo có quyền sở hữu đất đai, thị trường cũng hầu như là chết. Đây là sự thật ngay cả tại những thành phố mà thị trường nhà ở và đất đai rất sôi động ở khu vực thu nhập cao và khu vực thương mại. Anh không thể tích lũy tư bản nếu như không có thị trường để mua bán tài sản. Nếu như quyền sở hữu bất động sản không phải là vấn đề thì đâu là vấn đề?
Quyền pháp lý có giúp người nghèo tiếp cận tín dụng chính thống?
Việc bán tài sản tại các khu ổ chuột có thể khá phổ biến ngay cả khi “chủ nhà” thiếu quyền pháp lý và “đã ăn trộm” đất đai. Vấn đề với các khu ổ chuột không phải là thiếu một thị trường mà là những hạn chế đối với chúng. Nhiều người mua bán các thửa đất, lều và thậm chí là căn nhà hai phòng ngủ. Điều không phổ biến là các trường hợp hộ gia đình mua căn nhà hai hoặc ba tầng ở những khu định cư này. Anh không cần nhiều tiền để mua một căn lều nhưng anh cần rất nhiều tiền để mua một căn nhà hai hay bốn tầng. Ở những khu vực thu nhập thấp của Bogotá, chủ nhà thường đòi giá từ 20.000 đến 40.000 dollar vào mùa hè năm 1997. Lý do khiến chỉ có một ít vụ mua bán là không ai có thể mua được chúng. Chủ nhà ở khu ổ chuột có thể bán một căn nhà tử tế chỉ với một nỗ lực lớn và/hay với giá rất thấp (Gilbert, 1999)
Theo de Soto, có quyền sở hữu hợp pháp có thể giải quyết vấn đề bằng cách giải phóng một làn sóng tài trợ chính thống. Sự ủng hộ cho niềm tin này xuất phát từ kinh nghiệm ở Hoa Kỳ, nơi mà “nguồn cung cấp tài chính quan trọng duy nhất cho công việc kinh doanh mới…là khoản vay cầm cố căn nhà của người kinh doanh” (de Soto, 2000:6). Cách ngân hàng sẽ cho người nghèo vay tiền bởi vì họ giờ đã có quyền sở hữu để đem thế chấp. Ngân hàng có thứ để phát mại trong trường hợp khách hàng của họ vỡ nợ. Lanjouw and Levy (1998: 45) đồng ý rằng: “nếu như sự chuyển giao không chắc chắn hạn chế khả năng bán tài sản của một hộ gia đình, điều đó cũng hạn chế ngân hàng phát mại tài sản và làm giảm giá trị của tài sản bị đem cầm cố”.
a) Ngân hàng và khu ổ chuột: Bằng chứng của tôi trong trường hợp của Bogotá, được ủng hộ hoàn toàn bằng những nghiên cứu tại những nơi khác của thế giới, cho thấy sự nắm giữ quyền pháp lý hầu như không tạo ra sự khác biệt nào đối với tài chính chính thống. Ở Thổ Nhĩ Kỳ, Ozuekren (1998:11) khẳng định rằng “hộ gia đình có rất ít cơ hội để vay tiền bằng cách cầm cố nhà cho các tổ chức tài chính”. “Hệ thống cho vay nhà ở tinh tế” của Mexico cũng chỉ có thành tích nghèo nàn trên phương diện những lựa chọn tài chính tiến bộ và các hoạt động tài chính phục vụ cộng đồng (Siembada and López, 1998:22) và kinh nghiệm nhiều năm gần đây ở Nam Phi cũng cho thấy điều tương tự (Bond and Tait, 1997; Goodlad, 1996; Tomlinson, 1998). Ngay cả WB và IADB cũng thừa nhận sự phức tạp trong việc tiếp cận các gia đình nghèo (Rojas, 1995; World Bank, 1993:121). Những nỗ lực của chính quyền trong việc cho người nghèo vay tiền cũng đã cho thấy sự thất bại đáng ngạc nhiên, phần lớn ngân sách cuối cùng rơi vào tay các nhóm thu nhập trung bình hay các nhóm lao động được ưu ái (Bhattacharya, 1990; Daniere, 1999; Laun, 1976; Persaud, 1992; Rakodi, 1995; Struyk, 1989; Datta and Jones (eds.), 1998).
Hệ thống tài chính chính thống phải đối mặt với nhiều sự khó khăn khác nhau để tiếp cận người nghèo. “Các quy định về khoản vay cầm cố thường thiên về phía nhà ở hoàn chỉnh thuộc chủ sở hữu, khiến các tổ chức tài chính không thấy hấp dẫn hoặc không thể cho vay để thuê mua hoặc mua nhà ở công cộng, hoặc cho cải tạo nhà ở hay nhà xây thô ở các khu vực có dịch vụ” (World Bank, 1993:118). Bên cạnh đó, “những người cho vay cầm cố khó có thể xác định thu nhập của việc tự kinh doanh và khó có thể tạo ra cách ước lượng chính xác về về thu nhập của việc tự kinh doanh từ việc phân tích sự hoàn thuế” (Ferguson, 1999: 187). Ở Bogotá, rất ít tổ chức cho vay có quy định về thỏa thuận với người lao động tự do. Thủ tục cho vay dựa trên yêu cầu người vay tiềm năng phải thể hiện rằng họ có thu nhập ổn định. Dĩ nhiên, một số ít người lao động tự do có thể làm điều này. Bên cạnh đó những người cho vay cũng không mấy tin rằng người nghèo sẽ trả nợ và mấu chốt cuối cùng là lợi nhuận từ việc cho người nghèo vay thường thấp (UNCHS, 1996: 370).
Ở Bogotá, vấn đề nghiêm trọng nhất mà những người cho vay chính thống phải đối mặt không phải là sự thiếu vắng quyền sở hữu mà là bản chất của đất đai mà người nghèo muốn cầm cố. Các doanh nghiệp tiết kiệm và cho vay của Colommbia quy định chặt chẽ về các dạng nhà cửa và khu vực mà họ sẽ cho vay. Ngay cả tổ chức tiến bộ xã hội như Colmena cũng có “ranh giới” cho những khu vực của Bogotá.[4] Những người sống ở nơi được coi là khu vực rủi ro sẽ không được vay tiền. Nếu như người cho vay hoài nghi về giá trị của tài sản thì bằng chứng về việc gia đình nghèo cực kỳ đáng tin cậy trong việc trả nợ cũng không mấy quan trọng.[5] Các chương trình vi tín dụng cũng thất bại trong việc tạo ra ấn tượng về nhu cầu của người nghèo trong các khoản vay liên quan đến nhà ở (Almeyda, 1996). Vi tài chính là khuynh hướng theo hình mẫu hoạt động của ngân hàng Grameen và tạo ra một danh mục cho vạy dựa trên những khoản vay nhỏ thường xuyên; cách tiếp cận là rất phức tạp do trường hợp nhà ở đòi hỏi một khoản tiền lớn. Ngay cả khi các tổ chức hợp tác này sẵn sàng cung cấp tài chính cho nhà ở thu nhập thấp thì chương trình của họ cũng rất giới hạn do sự hạn hẹp về tài chính và sự ưu tiên tài trợ cho việc xây dựng nhà ở của họ (Avila, 1995: 26). [6] Việc không ai cho vay để nâng cấp hoặc mua căn nhà đã qua sử dụng có vẻ là một vấn đề phổ biến trên thế giới (Ferguson, 1999)
b) Người nghèo có muốn vay tiền? Nếu như ngân hàng không mấy mặn mà với việc cho người nghèo vay tiền thì người nghèo cũng không mấy khi muốn vay tiền. Một số người được nhận trợ cấp nhà ở của Nam Phi, những người “nói rằng họ không muốn vay cầm cố lớn gấp ba lần số người muốn vay” (Tomlinson, 1999: 1357). Dĩ nhiên, như WB thừa nhận (2000: 74-5): “Người nghèo thường không muốn và không tìm kiếm các khoản vay vì họ tin rằng họ sẽ bị từ chối hoặc sẽ không thể đáp ứng được các yêu cầu của ngân hàng.” Nhưng sự lưỡng lự này có thể xuất phát từ nỗi lo sợ về việc sẽ xảy ra khi họ không thể trả nợ. Đối với nhiều hộ gia đình nghèo, trả nợ là một gánh nặng có thể đe dọa sự ổn định tài chính của cả gia đình. Như Rogaly and Johnson (1997: 119) đã viết: vay mượn “có thể gây thiệt hại cũng như tạo thuận lợi cho người nghèo. Các quan hệ tài chính, đặc biệt là nợ nần, là cách mà những nhóm người nghèo bất lực cố thủ”. Kinh nghiệm mới đây ở Lima cho thấy việc chứng nhận quyền sở hữu đất đai có thể dẫn đến sự gia tăng phạm vi ảnh hưởng của khu vực cho vay chính thống. Theo cơ quan chứng nhận quyền sở hữu địa phương, khoảng 45.000 trong số 300.000 gia đình mới được cấp chứng nhận sở hữu ở Lima đã vay nợ với khoản cầm cố là tài sản (Conger, 1999). Nhưng trường hợp của Lima lại có vẻ rất khác với Bogotá, tại đó rất ít gia đình sẵn sàng vay mượn tiền bằng cách cầm cố quyền sở hữu nhà và các tổ chức cho vay có vẻ ít bị thuyết phục bởi quyền sở hữu đất đai thật sự (Gilbert, 2000).
Hầu hết các gia đình nghèo xây dựng và cải tạo nhà ở của họ bằng các khoản vay cá nhân và từ các nguồn phi chính thống (Boleat, 1985; Renaud, 1987; World Bank, 1993; Macaloo, 1994; Napier, 1999; Ozuekren, 1998; UNCHS, 1996). Các nguồn phi chính thống “bao gồm các tiết kiệm cá nhân và theo nhóm, vận may, tự chế tạo vật liệu xây dựng, tiền mồ hôi nước mắt, các khoản vay nhỏ từ người cho vay tiền của khu dân cư, các thỏa thuận trao đổi và các khoản tự túc mang tính cộng đồng, tiền gửi về của gia đình sống ở nước ngoài. Những nguồn tiền này đều có một vấn đề chung. Chúng đến không đều và thường là chậm chạp bởi vì chúng không kết nối với tổ chức và thị trường tài chính chính thống. Kết quả chung là hoạt động xây dựng ở thành phố chỉ tăng lên một các chậm chạp và không liên tục” (Ferguson, 1999: 189).
Nực cười thay, khoản nợ liên quan đến bất động sản lớn nhất ở khu vực thu nhập thấp của Bogotá lại là khoản tiền dành cho việc mua đất. Khoản vay này không được hỗ trợ bởi bất cứ tài sản cầm cố hay quyền sở hữu tài sản nào và do những người phân chia đất bất hợp pháp cung cấp. Những người phân chia đất có khuynh hướng bán các thửa đất với khoản thanh toán ban đầu là 10% và phần còn lại được thanh toán hàng tháng trong ba hay bốn năm tiếp theo (Gilbert and Ward, 1985). Trong một khảo sát mà tôi thực hiện ở bốn khu định cư vào năm 1997, hầu hết các gia đình đã chiếm dụng một mảnh đất trống đều vay tín dụng phi chính thống thông qua những người phân chia đất bất hợp pháp (bảng 1). Rất ít trong số 33 người mua các mảnh đất trống tham gia khảo sát đã thanh toán toàn bộ giá trị bằng tiền mặt. Trong số 29 người cung cấp chi tiết, 75% đã trả một khoản ban đầu và phần còn lại theo thời gian. Trong số còn lại, chỉ có ba người nói rằng họ đã trả toàn bộ tiền một lần.
Bản 1
Nguồn tài chính để mua thửa đất
Nguồn tài chính Số lượng
Thừa kế 2
Trả bằng tiền mặt hoặc tiền tiết kiệm 6
Cesantía hay vay từ nơi làm việc 11
Bán thửa đất hay nhà 2
Vay gia đình 2
Tín dụng từ người phân chia đất 21
Không rõ 4
Tổng số trả lời (hộ gia đình) 48 (33)
Nguồn: Khảo sát Bogotá
Ở Bogotá, một số ít hộ gia đình mua nhà thay vì mua một thửa đất đã không bao giờ sử dụng các cơ chế tài chính chính thống (bảng 2). Hơn nữa mọi loại tài chính tham gia vào hoạt động này đều có hai dạng phổ biến. Dang thứ nhất là người bán sẽ cung cấp tài chính bằng cách cho phép người mua thanh toán làm nhiều lần. Dang thứ hai của tín dụng phi chính thống là khoản vay từ họ hàng hoặc bạn bè của người mua hoặc cải tạo nhà ở.
Bảng 2
Nguồn tài chính mua một căn nhà hoàn thiện hay xây thô
Nguồn Khu ổ chuột Khu chính thống Tổng số
Vay nợ
chính thống 0 7 7
Cesantía 0 5 5
Thừa kế 4 0 4
Đổi bằng
tài sản,
kinh doanh khác,
vv. 2 0 2
Nợ người bán 3 1 4
Bán ngôi nhà/
mảnh đất khác 3 0 3
Vay mượn
gia đình 1 1 2
Vay nợ/Xổ số 2 0 2
Tự tiết kiệm
hoàn toàn 5 2 7
Tổng số trả lời
(hộ gia đình) 20 (13) 16 (13) 36 (26)
Nguồn: Khảo sát chuyên sâu Bogotá
Sự phi chính thống của tài chính trong việc mua bán tại các khu định cư phi pháp chủ yếu là do thiếu các sự lựa chọn thay thế thực tế, mặc dù thật sự là có một số ít giao dịch đòi hỏi tài chính lớn. Hầu hết các ngôi nhà được mua đều trong tình trang chưa hoàn thiện, chỉ có 7% số người được hỏi sống trong một căn nhà giống với tình trạng khi họ mua nó. Ngay cả nhóm này cũng thường xuyên sống trong những căn nhà rất giản dị.
Quyền pháp lý thúc đẩy thị trường cho thuê nhà?
Theo Lanjouw and Levy (1998: 3-4) thì chủ sở hữu nhà tại các khu ổ chuột của Guayaquil bị ngăn cản trở thành người cho thuê nhà do họ thiếu quyền pháp lý. “Có các quyền không thể sang nhượng sẽ cải thiện khả năng kinh doanh của hộ gia đình bằng cách giảm bớt những thứ gây khó khăn cho việc đòi lại bất động sản từ người thuê sau khi kết thúc hợp đồng.” Ở Valencia, Venezuela, vào những năm 1970, một khuynh hướng tương tự cũng xuất hiện. Chủ nhà sợ bị mất tài sản khi người thuê nhà chiếm luôn căn nhà. Để tránh vấn đề này, các chủ nhà thường chỉ cho những người nhập cư bất hợp pháp thuê, những người này sẽ không dám chiếm nhà vì họ sẽ bị trục xuất (Gilbert and Healey, 1985). Nhưng sự e ngại pháp luật không cản trở hầu hết những người cho thuê nhà thực hiện các hoạt động có thể dẫn đến sự trừng phạt về mặt pháp lý. Ở các thành phố của Mỹ Latin, rất ít người cho thuê nhà cung cấp hợp đồng bằng văn bản (Gilbert et al., 1993; Gilbert and Varley, 1991). Một số ít biết rõ luật cho thuê nhà quy định những gì và chẳng mấy ai buồn tuân thủ luật. Ngay cả de Soto (2000:21) cũng thừa nhận về việc cho thuê bất hợp pháp. Theo ông ta, ở Brazil “không có sự kiểm soát đối với việc cho thuê nhà ở favelas; tiền thuê được trả bằng dollar Mỹ, người không trả tiền sẽ nhanh chóng bị đuổi ra khỏi nhà”. Nếu như bằng chứng cho thấy người cho thuê nhà vô thiên vô pháp như vậy thì tại sao de Soto lại khẳng định rằng họ sẽ không cho thuê nhà trừ khi có quyền pháp lý?
Cho thuê nhà ở hầu hết các khu vực thu nhập thấp đã phát triển tốt trước khi quyền sở hữu đất được cấp. Quan hệ chủ nhà-người thuê thường diễn ra chủ yếu là bên ngoài những quy định chính thống của pháp luật. Điều này ít tạo ra vấn đề bởi vì thị trường cho thuê vẫn hoạt động bình thường. Sự thái quá xuất hiện cả ở hai phía nhưng rõ ràng là một số chủ nhà và một số người thuê nhà sẽ có hành vi sai trái ngay cả khi họ ký tên vào hợp đồng thuê nhà chính thống. Quyền pháp lý hiếm khi xuất hiện ở các thành phố Tây Phi và Ấn Độ nhưng đa số các gia đình thuê nhà vẫn hy vọng rằng việc cấp chứng nhận quyền sở hữu sẽ không làm những chủ nhà trung bình thay đổi nhiều. Những chủ nhà này cũng sẽ không có vẻ là nhận được tín dụng chính thống để mở rộng công việc kinh doanh của họ ngay cả khi họ được chứng nhận quyền sở hữu.
Kết luận
Hầu hết các gia đình thành thị ở Mỹ Latin đều vui mừng đón nhận quyền sở hữu đất đai. Sự ưa chuộng đó đã giải thích lý do khiến nhiều chính quyền tiếp tục theo đuổi phương án nhà ở này. Rõ ràng là chính quyền cũng bị cách tiếp cận này thu hút bởi vì nó rẻ tiền, đặc biệt là khi người nghèo sẵn sàng trả phí hay sẽ đóng thuế tài sản khi họ có chứng nhận quyền sở hữu đất.
Tôi cũng không tin rằng nhiều gia đình nghèo sẽ phải đối mặt với nhiều mối nguy hiểm khi có quyền sở hữu đất đai. Sự “tấn công từ trên xuống” sẽ không xảy ra và ngay cả điều đó xảy ra, một số gia đình nghèo sẽ trân trọng việc nhận được cơ hội để tạo ra thu nhập từ tư bản. Ở Châu Phi, nhiều nơi của Châu Á và thậm chí là vùng nông thôn của Mỹ Latin, tình hình có thể khác, đặc biệt là khi các quyền theo tập quán bị logic thương mại mới áp đảo. Nhưng ở thành thị Mỹ Latin, chứng nhận quyền sở hữu đất không thể gây ra nhiều tổn hại.
Nhưng nếu tôi chỉ ít lo ngại về những nguy hiểm của chứng nhận quyền sở hữu đất thì tôi lo ngại nhiều hơn về hùng biện của Hernando de Soto và việc ông ta biện minh cho những lợi thế giả định của sự hợp pháp hóa. Tại các khu ổ chuột của Bogotá, quyền sở hữu đất không mang lại thị trường nhà ở lành mạnh cũng như sự cung cấp tín dụng chính thống ổn định. Sự thật không mấy dễ chịu này là thực tế, việc cấp quyền sở hữu đất đai không tạo ra nhiều sự khác biệt.
Nếu như việc cấp quyền pháp lý không tạo ra nhiều sự khác biệt thì tại sao lại phải lo ngại về de Soto? Câu trả lời là de Soto trở nên nguy hiểm khi mà ông ta gợi lại câu chuyện hoang đường về chủ nghĩa tư bản dân túy. Ông ta đang thổi bùng cái ảo tưởng rằng bất cứ ai, ở bất cứ đâu, đều có thể nhà tư bản toàn diện. Mặc dù ông ta hầu như chẳng cung cấp bằng chứng kinh nghiệm nào cho những khẳng định của mình, nhưng điều đó không ngăn được Washington lại một lần nữa hưởng ứng lời kêu gọi của ông ta. Mối nguy hiểm hàm chứa trong câu chuyện hoang đường của ông ta là nó sẽ thuyết phục các nhà lập chính sách rằng họ không cần làm gì nhiều ngoài việc cấp chứng nhận sở hữu đất và sau đó thị trường sẽ giải quyết mọi thứ còn lại. Thị trường sẽ cung cấp dịch vụ và cơ sở hạ tầng, cung cấp tín dụng chính thống và tạo ra sự bùng nổ của thị trường đất đai. Trong quá trình đó, mọi hộ gia đình sẽ có nhà riêng và kiếm được tiền từ căn nhà đó. Thật là không tưởng!
Tôi tin rằng ngay cả khi thị trường bất động sản phát triển một cách bất ngờ thì cũng không có cơ sở nào để khẳng định rằng người nghèo sẽ là những người được hưởng lợi chủ yếu. Các đại lý bất động sản thành công luôn khẳng định rằng ba bí mật của bất động sản giá cao là “vị trí, vị trí và vị trí”. Những khu ổ chuột đông đúc của người nghèo hiếm khi được coi là nơi đáng sống. Như vậy thì lời hứa hẹn về sự thịnh vượng nhờ bất động sản là một câu chuyện hoang đường đối với những hộ gia đình thu nhập thấp của Boston (Edel et al., 1984). Những người kiếm được tiền từ bất động sản chủ yếu nằm trong nhóm trung lưu; những người thực sự kiếm được tiền sẽ chịu ảnh hưởng thực sự.
Do vậy, không phủ nhận những lợi thế mà người nghèo có thể thu được từ việc sở hữu nhà ở các vùng ngoại ô tự phát, lập luận của de Soto là một sự lừa dối nguy hiểm. Nếu như bất cứ ai khác có lập luận tương tự thì nó có thể bị phớt lờ. Nhưng de Soto là một thương hiệu lớn, thông điệp của ông ta sẽ được nhiều người có quyền lực ủng hộ. Lập luận đó cần phải được bóc trần. Thay vì đưa ra câu trả lời cho sự thần bí của tư bản, ông ta tạo ra một sự thần bí về chủ nghĩa tư bản dựa trên ảo mộng dân túy.
Chú thích
[1] Như tổng thống George W. Bush đã tuyên bố khi bổ nhiệm bộ trưởng Bộ Nhà Ở và Đô Thị (HUD) mới Melquiades R. Martinez vào ngày 20 tháng 12: “Ông ấy thấu hiểu những giá trị Mỹ. Ông ấy được nuôi dưỡng bằng những giá trị đó. Không có giá trị Mỹ nào lớn hơn việc sở hữu một số thứ, sở hữu căn nhà của bạn và có cơ hội để làm điều đó.”
[2] Khi nhắc tới nhóm phát triển ở Washington, tôi muốn nói đến WB, IMF, IADB, USAID và những cơ quan tư vấn phát triển và vận động chính sách như PADCO và Viện Đô Thị.
[3] Làm sao ông ta biết bất động sản có giá trị lớn như vậy? Bởi vì có thể dễ dàng tính được giá trị của bất động sản phi chính thống: “Anh có thể dễ dàng ước lượng giá trị của chúng bằng cách khảo sát chi phí vật liệu xây dựng và quan sát giá bán của tòa nhà tương tự” (p. 31).
[4] Colmena là CAV đã thực hiện tốt nhất việc mở rộng tín dụng cho người nghèo (Vejarano, 1997). Tuy vậy , Colmena có vấn đề thực sự với việc cho vay ở các khu vực định cư tự phát. Họ có một danh sách các khu định cư ở Bogotá không thể cho vay, chủ yếu là bởi vì những khuynh hướng phức tạp mà chúng tạo ra. Nhiều khu định cư thu nhập thấp nằm ở những khu vực đó.
[5] Dù thế nào đi nữa, vấn đề chủ yếu đối với hầu hết các danh mục cho vay cầm cố của các tổ chức Colombia là khoản nợ của 700.000 gia đình có thu nhập trung bình.
[6] Ở Bogotá, các tổ chức như Liên Đoàn Quốc Gia về Nhà Ở Phổ Thông (FENAVIP), SERVIVIENDA, Hiệp Hội Nhà Ở Phổ Thông (AVP), Compatir và FEDEVIVIENDA đang hoạt động trong lĩnh vực nhà ở và chịu trách nhiệm cung cấp khoảng 30.000 căn hộ từ năm 1990 đến 1996 (Vejarano, 1997).
Tài liệu tham khảo
Almarza Alamos, S. (1997) Financiamento de la vivienda de estratos de ingresos medios y bajos: la experiencia chilena, CEPAL Serie Financimiento del Desarrollo 46.
Almeyda, G. (1996) Money Matters: reaching women microentrepreneurs with financial services, UN Development Fund for Women and IADB.
Avila, G. (1995) ‘La paradoja del sistema financiero de la vivienda popular’, in Barrio Taller Práctica Barrial: una mirada a la periferia, Documentos Barrio Taller, 24-29.
Azuela, A. (1989) La ciudad, la propiedad privada y el derecho, El Colegio de México.
Beijaard, F. (1995) ‘Rental and rent-free housing as coping mechanisms in La Paz, Bolivia’, Environment and Urbanization 7, 167-82.
Bertaud, A. and Renaud, B. (1994) Cities without land markets: lessons of the failied socialist experiment, World Bank Discussion Paper No. 227, Washington DC.
Bhattacharya, K.P. (1990) ‘Housing in India - observations on the government’s intervention policies’, in Shidlo, G. (ed.) Housing policy in developing countries, Routledge, 67-103.
Boleat, M. (1985) National housing finance systems: a comparative analysis, Croom Helm.
Bond, P. and Tait, A. (1997) ‘The failure of housing policy in post-apartheid South Africa’, Urban Forum 8, 19-41.
Bromley, R. (1990) ‘A new path to development? The significance and impact of Hernando de Soto’s ideas on underdevelopment, production, and reproduction’, Economic Geography 66, 328-48.
Burgess, R. (1982) ‘Self-help housing advocacy: a curious form of radicalism. A critique of the work of John F.C. Turner’, in Ward (1982), 56-98.
CADE Consultores Ltda. (1995) Diagnóstico estudio mercado secundario habitacional: Informe final, Santiago.
Chile, MINVU (1990) Memoria 1973-1989, Santiago.
Collier, D. (1976) Squatters and oligarchs: authoritarian rule and policy change in Peru, Johns Hopkins University Press.
Conger, L. (1999) ‘Entitled to prosperity’, Urban Age, Fall 7-10.
Coulomb, R. and Sánchez, C. (1991) ¿Todos proprietarios? Vivienda de alquiler y sectores populares en la Ciudad de México, CENVI, Mexico City.
Crespo, G., Gross, P., Hernández, M., Trucco, C. and Sugranyes, A. (2000) Consulta sobre la política habitacional en Chile: informe final, Oficina de desarrollo urbano para Sur América, Rudo, USAID. Santiago.
Daniere, A.G. (1999) ‘More and better credit: housing policy reform in Bolivia’, International Planning Studies 4, 29-52.
Datta, K. and Jones, G.A. (eds.) (1998) Housing and finance in developing countries, Routledge. De Soto, H. (1989) The other path, I.B. Taurus.
De Soto, H. (2000) The mystery of capital, Basic Books.
Doebele, W. (1975) The private market and low-income urbanization in developing countries: the ‘pirate’ subdivision of Bogotá, Harvard University, Department of City and Regional Planning Discussion Paper D75-11.
Durand-Lasserve, A. (1986) L’exclusion des pauvres dans les villes du tiers-monde, L’Harmattan.
Dwyer, D.J. (1975) People and housing in Third World cities, Longman.
Edel, M., Sclar, E.D. and Luria, D. (1984) Shaky palaces: home ownership and social mobility in Boston’s suburbanization, Columbia University Press.
Ferguson, B. (1999) ‘Micro-finance of housing: a key to housing the low or moderate-income majority?’ Environment and Urbanization 11, 185-99.
Fernandes, E. and Varley, A. (eds.) (1998) Illegal cities: law and urban change in developing countries, Zed.
Gilbert, A.G. (1981) ‘Pirates and invaders: land acquisition in urban Colombia and Venezuela’, World Development 9, 657-678.
Gilbert, A.G. (1999) ‘A home is for ever? Residential mobility and home ownership in self-help settlements’, Environment and Planning A, 31, 1073-91.
Gilbert, A.G. (2000) ‘Financing self-help housing: evidence from Bogotá, Colombia’, International Planning Studies 5, 165-90.
Gilbert, A.G. and Gugler, J. (1992) Cities, poverty and development: urbanization in the Third World, Oxford University Press (second edition).
Gilbert, A.G. and Healey, P. (1985) The political economy of land: urban development in an oil economy, Gower Press.
Gilbert, A.G. and Ward, P.M. (1985) Housing, the state and the poor: policy and practice in three Latin American Cities, Cambridge University Press.
Gilbert, A.G., Camacho, O.O., Coulomb, R. and Nechochea, A. (1993) In search of a home: rental and shared housing in Latin America, UCL Press.
Goodlad, R. (1996) ‘The housing challenge in South Africa’, Urban Studies 33, 1629-45.
Grimes, O. (1976) Housing for low-income urban families: economics and policy in the developing world, Johns Hopkins University Press.
Hardoy, J.E. and Satterthwaite, D. (1981) Shelter: need and response - Housing, land and settlement policies in seventeen third world nations, Wiley.
Held, G. (2000) Políticas de viviendas de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes con subsidios a la demanda en Chile, Costa Rica y Colombia, CEPAL Serie Financiamiento del desarrollo 96.
Hirschman, A.O. (1984) Getting ahead collectively: grassroots experiences in Latin America, Pergamon Press.
Hoffman, M.L., Walker, C., Struyk, R.J. and Nelson, K. (1991) ‘Rental housing in urban Indonesia’, Habitat International 15, 181-206.
Jaramillo, S. and Parias, A. (1995) Exploración sobre el mercado de vivienda en alquiler en Bogotá, Informe Final.
Jones, G.A. and Ward, P.M. (1998) ‘Privatizing the commons: reforming the ejido and urban development in Mexico’, International Journal of Urban and Regional Research 22, 76-93.
Kusnetzoff, F. (1987) ‘Urban and housing policies under Chile’s military dictatorship 1973-1985’, Latin American Perspectives 53, 157-86.
Kusnetzoff, F. (1990) ‘The state and housing in Chile - regime types and policy choices’, in Shidlo, G. (ed.) Housing policy in developing countries, Routledge, 48-66.
Lanjouw, J.O. and Levy, P.I. (1998) Untitled: a study of formal and informal property rights in urban Ecuador, Yale University, Economic Growth Center Discussion Paper No. 788.
Laquian, A. A. (1977) ‘Whither Site and Services?’ in Habitat 2, 291-301.
Laun, J.I. (1976) ‘El estado y la vivienda en Colombia: análisis de urbanizaciones del Instituto de Crédito Territorial en Bogotá’, in Castillo, C. (ed.) Vida urbana y urbanismo, Instituto Colombiano de Cultura, 295-334.
Macaloo, G.C. (1994) The changing nature of financing low-income urban housing development in Kenya, Housing Studies 9, 281-300.
McAuslan, P. (1985) Urban land and shelter for the poor, Earthscan.
Megbolugbe, I.F. and Linneman, P.D. (1993) ‘Home ownership’, Urban Studies 30, 659-82.
Napier, M. (1999) Core housing and residents’ impacts: personal experiences of incremental growth in two South African settlements’, Third World Planning Review 20, 391-418.
Ozuekren, S. (1998) Informal and formal housing construction in Turkey: blurred boundaries and regulations, in Hjerppe, R. (ed.) Current perspectives on urbanization: economics, governance and policies for housing and infrastructure, United Nations University Press, mimeo.18
Panizza, F. (2000) ‘Neopopulism and its limits in Collor’s Brazil’, Bulletin for Latin American Research 19, 177-92.
Payne, G. (1989) Informal housing and land subdivisions in Third World cities: a review of the literature, CENDEP, Oxford.
Pérez-Iñigo González, A. (1999) El factor institucional en los resultados y desafíos de la política de vivienda de interés social en Chile, CEPAL Serie Financiamiento del Desarrollo 78.
Persaud, T. (1992) Housing delivery system and the urban poor: a comparison among six Latin American countries, World Bank, Latin America and the Caribbean Technical Department Regional Studies Program Report no. 23.
Rakodi, C. (1995) ‘Housing finance for lower income urban households in Zimbabwe’, Housing Studies 10, 199-227.
Ray, T. (1969) The politics of the barrios of Caracas, University of California Press.
Razzaz, O.M. (1993) ‘Examining property rights and investment in informal settlements: the case of Jordon’, Land Economics 69, 341-55.
Renaud, B. (1987) ‘Financing shelter’, in Rodwin, L. (ed.) Shelter, settlement, and development, Allen and Unwin, 179-203.
Rogaly, B. and Johnson, S. (1997) Microfinance and poverty reduction, Oxfam/Action Aid.
Rohe, W.M. and Stewart, L.S. (1996) ‘Homeownership and neighbourhood stability’, Housing Policy Debate 7, 37-81.
Rojas, E. (1995) The Inter-American Development Bank in low-cost housing: the first three decades, Inter-American Development Bank, Operation Policy Division.
Rugiero Pérez, A.M. (1998) ‘Experiencia chilena en vivienda social, 1980-1995’, Boletín INVI 13, 3-87.
Saunders, P. (1990) A nation of home owners, Unwin Hyman.
Scarpaci, J.L., Pio-Infante, R. and Gaete, A. (1988) ‘Planning residential segregation: the case of Santiago, Chile’, Urban Geography 9, 19-36.
Siembieda, W.J. and López Moreno, E. (1998) ‘From commercial banking systems to non-commercial banking systems in Mexico’, in Datta, K. and Jones, G. (eds.).
Skinner, R.J., Taylor, J.L. and Wegelin, E.A. (eds.) (1987) Shelter upgrading for the urban poor: evaluation of Third World experience, UNCHS and Institute of Housing Studies.
Smith, N. (1987) ‘Review of Shaky Palaces’, Environment and Planning A 19, 127-8.
Soto, H. de (1989) The other path, London: I.B. Taurus. First published in Spanish in 1986.
Strassmann, W.P. (1984) ‘The timing of urban infrastructure and housing improvements by owner occupants’, World Development 12, 743-53.
Struyk, R.J. (1989) ‘Who gets formal housing finance in Jordan?’, Review of Urban and Regional Development Studies 1, 23-36.
Tomlinson, M.R. (1998) ‘South Africa’s new housing policy: an assessment of the first two years, 1994- 1996’, International Journal of Urban and Regional Research 22, 137-46.
Tomlinson, M.R. (1999) ‘From rejection to resignation: beneficiaries’ views on the South African government’s new housing subsidy system’, Urban Studies 36, 1349-59.
UNCHS (1996) An urbanising world: global report on human settlements 1996, Oxford University Press.
UNCHS (United Nations Centre for Human Settlements (Habitat)) (1989) Strategies for low-income shelter and services development: the rental-housing option, Nairobi.
Valladares, L. (1978) ‘Working the system: squatter response to resettlement in Rio de Janeiro’, International Journal of Urban and Regional Research 2, 12-25.
Varley, A.M. (1987) ‘The relationship between tenure legislation and housing improvement’, Development and Change 18, 463-81.
Varley, A.M. (2000) From private to public: gender, illegality, and legalisation of urban land tenure, mimeo.
Vejarano-Alvarado, M.C. (1997) Política de vivienda de interés social en Bogotá DC 1995-97, mimeo.
Ward, P.M. (1989) ‘Land values and valorisation processes in Latin American cities: a research agenda’, Bulletin of Latin American Research 8, 45-66.
World Bank (1984) Learning by doing: World Bank lending for urban development, 1972-82, Washington DC.
World Bank (1993) Housing: enabling markets to work, A World Bank Policy Paper.
World Bank (2000) World Development Report 2000, Oxford University Press.
