Showing posts with label Hối lộ. Show all posts
Showing posts with label Hối lộ. Show all posts

Monday, September 5, 2016

Tại sao Italy thất bại trong việc chống lại nạn tham nhũng?

Italy là nền kinh tế lớn thứ ba Châu Âu nhưng mức độ tham nhũng của họ vượt xa so với các quốc gia Châu Âu khác, xét theo vị trí xếp hạng trên bảng về chỉ số nhận thức tham nhũng CPI thì họ đứng thứ 61/174 (năm 2016) và Viện Kiểm Toán Tối Cao Italy ước lượng rằng tham nhũng làm thiệt hại của nền kinh tế Italy mỗi năm 60 tỷ dollar, bằng khoảng 4% GDP hàng năm của nước này. Tuy vậy, Italy chưa bao giờ thành công trong việc chống tham nhũng. Thậm chí, như các học giả đã nhận định, tham nhũng còn đóng vai trò quan trọng trong việc giúp Italy cất cánh vào giai đoạn công  nghiệp hóa cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20.

Paolo Ferrari, giảng viên môn lịch sử hiện đại tại đại học Pavia và tổng biên tập của tạp chí “Italia contemporanea”, Italy, tìm cách lý giải hiện tượng tham nhũng ở Italy dưới góc độ cấu trúc. Tuy vậy, định kiến về sự kiểm soát tham nhũng bằng chính trị đa nguyên hay coi tham nhũng chỉ là vấn đề tư pháp đã khiến ông thất bại trong việc làm rõ cách thức sự tham nhũng phát triển trong lòng một xã hội tư bản mà giai cấp tư sản trực tiếp sử dụng quyền lực nhà nước vào việc kinh doanh. Hậu quả tiêu cực của tham nhũng cũng chỉ được xem xét dựa trên giả định không rõ ràng về chi phí kinh tế mà không gắn với sự biến đổi của tình hình chính trị-xã hội cụ thể. Sự ám ảnh về chế độ Phát xít vẫn còn để lại dấu ấn cho thời kỳ hiện đại khi mà tác giả cố gắng lý giải mức độ tham nhũng thấp của chế độ Phát xít bằng cách cho rằng họ đã che giấu tham nhũng. Italy cũng cho thấy sự thất bại của việc dùng Quốc Hội như là một quyền lực tư pháp chống lại sự tham nhũng. 

Dưới đây là bản dịch bài viết "Corruption in Italy: a structural approach" của Paolo Ferrari (pp. 165-178) trong cuốn sách trong cuốn The History of Corruption in Cetral Government của Seppo Tiihonnen do nhà xuất bản IOS phát hành năm 2003. 


Tham nhũng ở Italy: Một tiếp cận cấu trúc 

Paolo Ferrari*

Một Định Nghĩa

Vấn đề tham nhũng liên quan đến ba yếu tố khác nhau: hành chính công, chính giới và lợi ích tư nhân. Trong tiểu luận này, chúng tôi xem xét việc tham nhũng được coi là hành vi tham nhũng của công chức, tức là họ nhận tiền, hoặc lợi ích, để đổi lấy hành động, quyết định, trong trách nhiệm công của họ, có nghĩa là liên quan đến hoạt động theo luật định của họ, nhưng nhằm mục đích thu lợi cá nhân với chi phí công cộng. Bên cạnh đó, chính giới cũng có thể ảnh hưởng tới hoạt động hành chính công và trong một thời gian dài của lịch sử Italy, người ta có thể thấy sự yếu đuối, lệ thuộc của hành chính công vào giới thượng lưu chính trị, thường là tác nhân chủ chốt trong sự tham nhũng. [1]

Nếu như sự chú ý được tập trung vào hành chính công thì trước hết cần phải thấy rằng không có kết luận chung nào có thể được đưa ra. Vấn đề này chỉ nhận được sự chú ý đáng kể từ năm 1992, khi hiện tượng “Tangentopoli” xảy ra, cho thấy sự tham nhũng lan tràn ở hầu hết mọi phần của xã hội Italy. Một hiện tượng dĩ nhiên sẽ thu hút sự chú ý vào các đảng phái hơn là hành chính công, dẫn tới sự biến đổi của hệ thống chính trị Italy – ít nhất là khi được xem xét từ quan điểm của đảng phái chính trị. Dĩ nhiên nhiều học giả đã nghiên cứu tham nhũng trong nhiều giai đoạn khác nhau của lịch sử Italy, nhưng trên góc độ của hệ thống chính trị và không có bất cứ sự chú ý đặc biệt nào đến cơ chế của nó. 

Trong thập kỷ qua, nhiều tác giả đã nghiên cứu về tham nhũng, đặc biệt là trong lịch sử nước Cộng Hòa. Chúng tôi sẽ cố gắng trình bày rằng sự lan rộng của hiện tượng liên kết chặt chẽ với cấu trúc hành chính công của Italy cũng như quan hệ của nó với xã hội dân sự, như đã được định nghĩa vào những năm ba mươi. Có thể kể ra 5 thời kỳ như sau:

• Từ khi khai sinh nhà nước mới cho đến Thế Chiến thứ I (1861-1914);

• Từ Thế Chiến I đến chế độ Phát xít (1915-1921);

• Dưới chế độ Phát xít (1922-1945);

• Từ kết thúc Thế Chiến II đến cuối những năm 1970;

• Hai thập kỷ vừa qua (chúng tôi không xem xét trong bài này).

Không có bằng chứng nào cho thấy sự liên hệ giữa tham nhũng và phát triển kinh tế, tham nhũng tồn tại trong những xã hội có những cấu trúc kinh tế đặc trưng rất khác nhau. Sự chú ý hiện tại tới vấn đề, dưới sự thúc ép của các tổ chức quốc tế, cho thấy ngay cả ở những quốc gia phát triển nhất thì tham nhũng cũng được coi là vấn đề quan trọng. Quan trọng, không chỉ là bởi vì nó liên quan đến sự lãng phí nguồn lực công mà còn bởi vì nó có thể phá hoại tính hợp pháp của hệ thống chính trị, với những hậu quả lớn cho hệ thống chính trị nói chung cũng như với những đảng phái trực tiếp liên can đến tham nhũng nói riêng.

Có hai câu hỏi cần được xem xét. Tham nhũng được coi là một ví dụ đặc biệt về việc sử dụng nguồn lực công cho lợi ích riêng, bất kể là xảy ra theo lệnh của nhóm nắm quyền hay là bởi vì thiếu đạo đức. Điều này có thể xảy ra trong bất kỳ giai đoạn nào và ở bất kỳ nhà nước nào. Trên góc độ này, người ta có thể cho rằng nó liên quan đến bản chất con người và sự lựa chọn về đạo đức – tức là sự trộm cắp nguồn lực công, thì sự lan rộng của hiện tượng này cho thấy nó ít chịu ảnh hưởng của hoàn cảnh lịch sử. Quan điểm trái ngược lại cho rằng hoàn cảnh lịch sử là đặc biệt quan trọng để giải thích hiện tượng này, theo góc độ đó thì người ta tập trung chú ý vào những vấn đề sau:

1) Cấu trúc của những quan hệ giữa lợi ích tư nhân, đặc biệt là quyền lực của lợi ích tư nhân bên trong xã hội, khả năng ảnh hưởng tới quyết định chính trị và hành chính của chúng.

2) Sự kiểm soát đối với hành chính công, nội bộ cũng như bên ngoài: đặc biệt là sự tồn tại của quyền lực tư pháp độc lập có thể trừng phạt các công chức và chính khách.

3) Thời kỳ đặc biệt: một cuộc khủng hoảng nổ ra, nhằm mở rộng quyền lực của chính quyền, cũng như một số khu vực hành chính công, đồng thời làm suy yếu sự kiểm soát, do đó mang lại nhiều cơ hội cho lợi ích tư nhân, lợi ích này sẽ cố gắng tác động đến sự lựa chọn công.

4) Địa vị của công chức trong xã hội, văn hóa, thái độ của họ, sự đánh giá xã hội đối với công việc của họ.

Ba chủ đề đầu liên quan đến vấn đề mang tính cấu trúc liên quan đến vị trí của hành chính công trong nhiều thời kỳ lịch sử khác nhau: hành vi của công chức có thể hiểu được không chỉ từ góc độ tâm lý học mà còn từ việc nghiên cứu vị trí xã hội của họ cũng như hoàn cảnh hoạt động của họ.


Nước Italy Tự Do

Thời gian từ khi thành lập nhà nước mới vào năm 1861 cho đến khi bắt đầu Thế Chiến I có những đặc trưng chung. Nhiều học giả nhấn mạnh rằng Nhà Nước Tự Do có mục tiêu rất hạn chế và hoạt động trong hoàn cảnh có sự phân chia rõ ràng giữa khu vực tư nhân và khu vực công. Theo quan điểm của chúng tôi, những xem xét khác cũng hữu ích.

Thứ nhất, trong thời kỳ lịch sử này của Italy, nhà nước có mức độ độc lập lớn nhất trong mối quan hệ với lợi ích tư nhân. Kể từ năm 1861, nhà nước là một trong những nhân tố quan trọng nhất trong lĩnh vực kinh tế. Các hoạt động của nhà nước đã định hình một xã hội mới, thống nhất quốc gia, chống lại các kẻ thù bên trong cũng như bên ngoài, cung cấp các cơ hội để phát triển hoạt động tư nhân. Mặc dù có cấu trúc gọn nhẹ nhưng nhà nước đã quan tâm tới cả lợi ích tư nhân lớn cũng như nhỏ. Các lợi ích thường được phát triển nhờ vào các sáng kiến được tài trợ công [3]. Nhà nước Italy có sức mạnh tác động đến sự phát triển của các trung tâm quyền lực kinh tế lớn nhưng vẫn duy trì sự độc lập cao. Ví dụ điển hình nhất là sự phát triển của các ngành cơ khí và sắt thép. Cả hai ngành đều gắn liền với các rào cản thương mại và chi tiêu công – và đặc biệt là với sự gia tăng của ngân sách quân sự, thay vì gắn với hệ thống đường sắt như ở nhiều quốc gia Châu Âu khác. Trong cả hai trường hợp, chi tiêu công trở thành cơ hội gắn kết doanh nhân và công chức. Có rất nhiều trường hợp tham nhũng; nguồn lực công cũng được sử dụng cho các mục đích tư nhân trong thời kỳ này

Theo quan điểm này, chúng tôi cần phải xem xét hai khía cạnh khác nhau của vấn đề. Tham nhũng “vặt”, liên quan đến những người quản lý nguồn lực công: một ví dụ cụ thể là tin đồn liên quan đến việc quản lý các kho quân sự. Ở mức độ này, tham nhũng được coi là ví dụ về việc sử dụng nguồn lực công cho mục đích cá nhân, theo lệnh của những công chức có cấp bậc thấp – tức là sử dụng các cơ hội nhất định gắn liền với vị trí của công chức. Hiện nay, một ví dụ đương thời là việc sử dụng mạng Internet cho các mục đích cá nhân, việc này rấ khó kiểm soát. Điều này có thể coi là vấn đề đạo đức nhưng tham nhũng là một việc khác; như chúng tôi đã nhấn mạnh, đó là sự trao đổi giữa một công chức và một cá nhân và mục tiêu của sự trao đổi này là hành động gắn liền với hành chính công.

Chúng tôi cần phải nhắc lại rằng lợi ích tư nhân là yếu so với quyền lực nhà nước trong thời kỳ Tự Do. Trước hết chúng tôi xem xét – một ví dụ cụ thể là sự hình thành của nhà máy sắt quan trọng nhất của Italy, Societa alti forni, fonderie e acciaierie di Terni, vào năm 1884 – nhà nước là cơ sở cho sự phát triển công nghiệp này. Sự lựa chọn được coi là quyết định dưới sự thúc ép của giới kinh doanh đang cố gắng chế tạo ra các công cụ đã ảnh hưởng trực tiếp tới hoạt động của nhà nước

Nhưng những khẳng định này cần thêm sự giải thích -

Nhà nước Italy đã trực tiếp tham gia vào phát triển kinh tế, mặc dù về lý thuyết thì tầng lớp thượng lưu chính trị chống lại việc trực tiếp gánh vác trách nhiệm tại các doanh nghiệp tư nhân và ủng hộ chính sách laissez faire – mặc dù vậy, họ cũng luôn bảo vệ các rào cản thương mại. Trường hợp “Terni” là điển hình theo quan điểm này bởi vì ngành sắt đã được hỗ trợ bằng các đơn đặt hàng vật liệu của ngành đóng tàu, mà không có bất cứ sự can thiệp trực tiếp nào theo lệnh của chính quyền vào doanh nghiệp tư nhân. Do đó, một trong những nỗ lực quan trọng nhất để phát triển nền tảng công nghiệp Italy đã được thực hiện bằng các công cụ pháp luật truyền thống, tức là thông qua việc mua sắm các vật liệu mà Bộ Hải Quân đòi hỏi.

Khi xem xét vụ bê bối quan trọng nhất trong nửa sau thế kỷ 19, liên quan đến ngân hàng Banca Romana và các ngân hàng Italy khác, chúng tôi xác thực được một số các khẳng định đã nêu. Banca Romana là một trong số các ngân hành phát hành tiền của Italy và cho các lãnh đạo chính trị vay tiền, trong đó có Crispi và Giolitti, để chi cho các chiến dịch tranh cử của họ và tác động đến báo chí. Banca Romana đã in tiền bất hợp pháp và gia tăng lượng tiền. Điều quan trọng nhất cần phải nhắc đến là Bộ Nông Nghiệp, Công Nghiệp và Thương Mại đã yêu cầu điều tra các ngân hàng phát hành tiền vào năm 1889. Alvisi, một thượng nghị sĩ, cùng với các công chức của Ngân Khố đảm nhiệm cuộc điều tra đó. Họ đã phát hiện ra rằng ngân hàng thường xuyên che giấu các khoản tiền để ủng hộ các chiến dịch tranh cử, đó là hành động bất hợp pháp. Như Gustapane đã nhấn mạnh [4] – vào năm 1893, lệnh bắt giữ, khám xét và lệnh tịch biên tạm thời đã được đưa ra trong cuộc họp của thủ tướng, bộ trưởng Bộ Nội Vụ, bộ trưởng Bộ Tư Pháp và các quan tòa cấp cao nhất của Italy. Vụ bê bối liên quan đến giới thượng lưu chính trị, bốn bộ trưởng, một số trưởng ban và nghị sĩ Quốc Hội cũng như Giolitti bị buộc phải từ chức. Chỉ có ngân hàng nhà nước mới, Banca d'ltalia, được quyền phát hành tiền. Như Gustapane đã nhận thấy, không có bất cứ sáng kiến phi pháp nào khác liên quan đến Banca Romana kể từ đó, ngay cả trong thời kỳ khủng hoảng của Nhà Nước Tự Do. Điều này có nghĩa là sáng kiến tập trung quyền phát hành tiền là hữu ích, nhằm đạt được mục đích phòng ngừa dạng tham nhũng đó. Một sự tổ chức khác của hệ thống ngân hàng cũng được hình thành và mang tới một kết quả rất quan trọng. Sáng kiến thể chế [5] này quan trọng không chỉ bởi vì đó là một trong những điều kiện để Italy cất cánh vào cuối thế kỷ mà còn bởi vì nó cho thấy phản ứng của hệ thống chính trị. Điều này dĩ nhiên là một sự xem xét tập trung để thấu hiểu tại sao hệ thống chính trị muốn phá hủy nguyên nhân đã tạo ra việc sử dụng nguồn lực công một cách ngược ngạo. Có thể nói rằng không có bất cứ điều gì tương tự đã xảy ra trong các giai đoạn khác của lịch sử Italy.

Hai sáng kiến khác có thể đem đến sự giải thích tốt hơn cho lý thuyết này. Trong thời kỳ Italy cất cánh, từ những năm cuối thế kỷ 19 đến năm 1914, hành chính công đã bắt đầu thay đổi nhanh chóng và phát triển những mối quan hệ mới với lợi ích tư nhân. Điều này cũng tạo ra các cơ hội mới cho sự tham nhũng. Các tầng lớp chính trị cố gắng kiểm soát hiện tượng đó. Như đã được thấy, không chỉ có ba cuộc điều tra của Quốc Hội mà còn có hai sáng kiến thể chế được đưa ra.

Vào năm 1912, sáng kiến đầu tiên là quyết định thành lập một Ủy Ban mới – Commissione per gli approvvigionamenti e forniture di Stato – trực thuộc Ngân Khố, nhằm mục đích phối hợp hành động của các bộ phận khác nhau trong hành chính công, vốn đang đặt hàng của các ngành tư nhân. Đây là hệ quả của sự phát triển công nghiệp nhưng cũng là hệ quả của cuộc chiến tranh với Thổ Nhĩ Kỳ vào năm 1911-12, đã làm gia tăng chi tiêu nhà nước. Sự hình thành cơ quan mới đã cho thấy cách thức mà tầng lớp chính trị nhận thức được sự tồn tại của vấn đề. Đồng thời, các lợi ích tư nhân cũng được tổ chức theo cùng một cách đó, như vậy có ảnh hưởng trực tiếp hơn đến sự lựa chọn của hành chính công. Cụ thể là có thể ảnh hưởng tới công việc của Ủy Ban Ngân Khố mới. Trong chiến tranh và những thập kỷ tiếp theo, vấn đề đại diện cho lợi ích tư nhân trong phạm vi nhà nước tiếp tục là vấn đề trung tâm và giải pháp trong nhiều giai đoạn khác nhau là cơ sở để thấu hiểu hiện tượng tham nhũng.

Sáng kiến thứ hai, rất đáng để chú ý, là quyết định của nội các vào ngày 28/7/1913 về mối quan hệ giữa công chức và hãng tư nhân. Nội các quyết định rằng không có bất cứ công chức, viên chức quân sự hay cựu công chức nào được phép làm đại diện hay trung gian của một hãng tư nhân với bất kỳ bộ phận hành chính công nào. Trước hết, quyết định đó cho thấy rằng đây là vấn đề trung tâm. Quyết định – đã thay đổi tình hình kéo dài – liên quan đến toàn bộ các bộ phận nhà nước và kéo theo các phản ứng nội bộ mạnh mẽ, cùng với một cuộc thảo luận về cách thi hành quyết định đó.  Sindacato del funzionari di Stato, công đoàn của công chức, phản đối quyết định và cũng có những phản ứng của nhiều công chức. Họ phản đối tại một tòa án hành chính, lập luận rằng quyết định đó không liên quan đến bất kỳ công chức nào mà chỉ liên quan đến các đại diện thương mại đang nắm giữ những vị trí quan trọng trong chính quyền.

Trong thời kỳ kinh tế phát triển và các mối quan hệ được tái sinh giữa khu vực công và tư, quyết định của thủ tướng sẽ bảo vệ chính quyền chống lại các bê bối và tham nhũng. Cùng lúc đó, Giolitti không thay đổi mối liên hệ truyền thống với khu vực hành chính công, vốn đã phát triển quan hệ với lợi ích tư nhân kể từ nhưng thập kỷ cuối của thế kỷ 19. Bộ trưởng Bộ Hải Quân viết thư cho Giolitti rằng việc thi hành quyết định đó sẽ tạo ra nhiều rắc rối. Các quan chức hải quân cấp cao được tuyển dụng là giám đốc kỹ thuật cho các ngành công nghiệp phục vụ chiến tranh. Theo quan điểm này, Millo – người được bổ nhiệm làm bộ trưởng Bộ Hải Quân sau cuộc họp ngày 28/7 của nội các – nói rằng ông phản đối việc thi hành quyết định trên đối với bộ. Theo quan điểm của ông, quyết định đó sẽ tạo ra một vấn đề lớn cho cả các ngành công nghiệp phục vụ chiến tranh cũng như Bộ Hải Quân. “Kinh nghiệm sâu sắc” của những cựu sĩ quan đã được công nhận, trong cả các vấn đề về hợp đồng cũng như trong các nghiên cứu đã xuất hiện trước đó. Bộ trưởng đề nghị chỉ thi hành quyết định đối với các công chức làm đại diện cho các hãng tư nhân.

Vấn đề này không phải là mới. Vào năm 1885, một chi nhánh của Armstrong, Mitchell & Co. – một trong những hãng phục vụ chiến tranh lỡn nhất thế giới – được thành lập ở Naples để sản xuất pháo cho hải quân. Hãng được thành lập dựa trên hợp đồng giữa hải quân Italy và Armstrong, trong các cuộc thảo luận, đô đốc Augusto Albini có vai trò quan trọng. Hai thập kỷ sau, vào năm 1903, cuộc điều tra của ủy ban Quốc Hội đã kết luận rằng Albini, trong vài trò tổng chỉ huy pháo binh, đã bảo vệ một hợp đồng nội bộ của bộ. Nhưng “năm tiếp theo, khi việc thực hiện hợp đồng bắt đầu, ông đã rời hải quân và trở thành trưởng đại diện của Armstrong ở Rome” [6]. Nhiều sĩ quan khác, vốn kiểm soát các hãng tư nhân theo nghĩa vụ của họ, sau này cũng trở thành đại diện của chính những doanh nghiệp ấy. Bên cạnh đó, các cựu sĩ quan cấp cao cũng là người đứng đầu ở hầu hết các hãng phục vụ chiến tranh.

Quyết định năm 1913 của nội các được đưa ra sau một thời gian dài mà các doanh nghiệp phục vụ chiến tranh đều sử dụng các cựu công chức. Họ được sử dụng để thu được các thông tin hữu ích liên quan đến nhu cầu của chính quyền cũng như khả năng gây ảnh hưởng tới quyết định của họ.

Salandra, thủ tướng kế nhiệm Giolitti, vào tháng giêng năm 1915, đã cho phép cựu sĩ quan hải quân tiếp tục làm việc – ngay cả khi chỉ làm rõ “các chi tiết kỹ thuật” – trong vai trò đại diện của Compagnia Marconi trong các cuộc đàm phán để gia hạn hợp đồng về máy điện báo và bộ trưởng Bộ Dịch Vụ Bưu Chính và Điện Tín cũng đã bảo vệ quyết định này.

Quyết định này xác nhận rằng mục tiêu của quyết định năm 1913 đã được giảm thiểu các hệ quả tiêu cực đối với chính quyền trong sự xuất hiện của các cựu sĩ quan tại các hãng tư nhân, nhưng không cố gắng thay đổi quan hệ giữa nhà nước và lợi ích tư nhân.

Những quan hệ khác liên quan đến văn hóa hành chính công cũng có thể xảy ra. Cho đến Thế Chiến I, nhà nước nước thuộc về tầng lớp thượng lưu chính trị và hành chính, vốn có một văn hóa chung. Cảm giác thuộc về nhà nước và một sự đồng thuận về dự án xây dựng nhà nước được hình thành. Đây là hệ quả của lý tưởng “Risorgimento” về đấu tranh thống nhất quốc gia. Lý tưởng này cho rằng cuộc đấu tranh phải tiếp tục với việc tạo ra nhà nước mới, có mục tiêu là tổ chức xã hội dân sự và khuyến khích sự phát triển của xã hội dân sự. Hầu hết các công chức đều coi bản thân là một phần của nỗ lực ấy và cảm thấy trách nhiệm đối với nhà nước cũng như nhà vua. Họ cảm thấy bản thân phải trung thành với nhà nước và không phải – như đã xảy ra với chế độ Phát xít và thường xuyên sau đó – với một đảng chính trị coi chính quyền là công cụ cai trị của họ. Đồng thời, sự giảm thiểu các liên hệ trực tiếp với giới kinh doanh cũng không làm giảm các cơ hội tham nhũng. Theo góc độ này, các giá trị đạo đức được hệ thống hành kiểm soát xã hội củng cố mà không có bất cứ sự can thiệp trực tiếp và liên tục nào vào các hoạt động kinh tế. Thêm vào đó, giới kinh doanh vốn đã yếu so với quyền lực nhà nước và không được tổ chức để tạo ra ảnh hưởng trực tiếp tới nhà nước, như dưới chế độ Phát xít và sau Thế Chiến II.

Hoàn cảnh đã thay đổi khi thế kỷ mới bắt đầu, sự quốc hữu hóa hệ thống đường sắt, sự hình thành Quỹ Bảo Hiểm Quốc Gia, Ina, cũng sự đại diện của các lợi ích tư nhân trong một số nhánh của hành chính công. Các hoạt động của nhà nước mới tạo ra các quan hệ mới giữa hành chính công và lợi ích tư nhân. Cuộc chiến tranh giữa Italy và Thổ Nhĩ Kỳ tạo ra tình hình mới: chi tiêu công gia tăng và nhũng cơ hội mới cho lợi ích tư nhân xuất hiện. Khi Italy cất cánh, chúng mạnh hơn và tự tổ chức lại để tác động đến hành chính công theo cả cách hợp pháp – ví dụ như yêu cầu các thủ tục mới cho hoạt động của hành chính công – lẫn ảnh hưởng trực tiếp đến sự lựa chọn của hành chính công, cũng như sử dụng các công cụ tham nhũng. Theo góc độ này, một ví dụ rất rõ ràng là việc mua sắm hàng hóa trong cuộc chiến tranh với Thổ Nhĩ Kỳ.

Thế Chiến I tạo ra một sự biến đổi mới. Khủng hoảng chiến tranh làm suy giảm sự kiểm soát đối với chi tiêu công và các lãnh đạo chính trị cũng như quân sự chấp nhận ở một mức độ nhất định sự lãng phí nguồn lực công – để có được sản lượng vật liệu cần thiết cao hơn. Đồng thời, các bộ phận quân sự cũng tạo ra một sự hợp tác mới giữa lợi ích công và tư nhân. Các công chức thường xuyên đàm phán nhiều vấn đề khác nhau liên quan đến giới kinh doanh và công nghiệp mà không có các phương tiện văn hóa và pháp luật cần thiết. Do vậy, họ bị yếu đi so với giới công nghiệp, vốn đã tạo dựng được tổ chức và cố gắng chiếm lấy mọi khả năng sử dụng nguồn lực công cho bản thân.

Dưới chế độ Phát xít

Cho đến khi kết thúc Thế Chiến I, Quốc Hội được sử dụng như một dạng quyền lực tư pháp. Điều đó được thể hiện bằng các cuộc điều tra của Quốc Hội, mang tính quyết định trong nhiều trường hợp, đặc biệt là khi có các vụ bê bối, hay do các vụ tham nhũng dẫn tới.

Dưới đây là một số cuộc điều tra:
1864 – về hiệp hội đường sắt, Societa delle ferrovie Meridionali.
1869 – về nhà máy thuốc lá nhà nước, Regia dei Tabacchi.
1894 – về Banca Romana.
1904 – về Hải Quân, Regia Marina.
1908 – về quân đội, Regie Esercito.
1912 – về việc xây dưng tòa nhà Tư Pháp ở Rome.
1917 – về việc quản lý các lễ kỷ niệm và triển lãm ở Rome, Turin và Palermo.
1920 – hai cuộc điều tra: về chi tiêu chiến tranh, về việc quản lý việc hỗ trợ dân chúng và tái thiết các khu vực được giải phóng,
1921 – về việc tổ chức hành chính nhà nước và các điều kiện về nhân sự.

Các cuộc điều tra của Quốc Hội được hình thành dựa trên cơ sở pháp lý; nhiều trong số chúng tạo ra quyền lực đặc biệt cho ủy ban Quốc Hội. Những quyền lực này mang tính tư pháp liên quan tới thu thập tài liệu và sử dụng nhân chứng. Kể từ sau những năm bảy mươi, nhiều cuộc điều tra hành chính đã được tạo ra, như là công cụ để điều tra hành chính công và tham nhũng. Tầng lớp thượng lưu chính trị đặc biệt chú ý tới tham nhũng và một trong số các cuộc điều tra này – liên quan tới việc xây dưng tòa nhà Tư Pháp ở Rome – một số nghị sĩ đã bị đưa ra tòa.

Quyết định ban đầu của chính phủ Mussolini là chấm dứt cuộc điều tra của ủy ban, vốn đảm nhiệm vệc phân tích chi tiêu nhà nước trong Thế Chiến I. Ủy ban bị buộc phải trình bày báo cáo chung cuộc, làm rõ các hoạt động bất phợp pháp của nhiều hãng để nhận được các đặt hàng của chính quyền. Công việc bị ngừng lại trước khi chạm tới một số hãng đứng đầu trong công nghiệp Italy. Ủy ban điều tra đã tập trung sự chú ý vào mối quan hệ giữa chính quyền, đặc biệt là giới quân sự, với các hãng tư nhân. Hoàn cảnh có thể làm suy yếu sự ủng hộ, như giới kinh doanh đã thể hiện, thuận lợi cho chính quyền Mussolini.

Cả thời kỳ Tự Do cũng như Cộng Hòa của Italy, sự tồn tại của phe đối lập chính trị về mặt lý thuyết đóng vai trò như là sự kiểm soát đối với tham nhũng nói riêng và việc sử dụng nguồn lực công nói chung. Trên thức tế, mức độ kiểm soát rất khác biệt so với lý thuyết nhưng rõ ràng là sự tồn tại của hệ thống chính trị có sự xuất hiện của nhiều nhóm có thể kiểm soát tham nhũng. Với chế độ Phát xít thì không có phe đối lập hợp pháp nào có thể kiểm soát công việc hành chính công, trong giai đoạn mà đặc trưng là sự tăng trưởng của cả nhân sự cũng như các bộ phận và hoạt động. Sự xem xét tương tự về sự tồn tại của tòa án độc lập – vốn cần có một khuôn khổ pháp lý phù hơn, cũng có thể nhắc đến.

Chế độ Phát xít kiểm soát chặt chẽ tư pháp, trong khi Hiến Pháp năm 1948 tạo thành nền tảng cho sự độc lập của tư pháp. Điều này có nghĩa là “khả năng sử dụng tư pháp chống lại hiện tượng tham nhũng một cách hiệu quả tương ứng với mức độ độc lập của quan tòa và đặc biệt là cơ quan điều tra.” Điều đó cũng có nghĩa là “bên cạnh việc tạo ra các công cụ phi tư pháp khả thi để ngăn chặn hiện tượng, mối quan tâm hàng đầu phải là duy trì sự độc lập của quan tòa và đặc biệt là cơ quan điều tra, cơ quan nói riêng, có thể đảm bảo sự tự do hành động của họ trong việc chống lại mọi loại tội phạm.” [8]

Dưới chế độ Phát xít, tham nhũng luôn được che dấu. Mussolini cố gắng tạo ra sự đồng thuận, đồng thời cho thấy hiệu quả của nhà nước độc tài. Ông ta cố gắng tạo ra hành chính công khác với hình mẫu của Weber và tích cực ủng hộ các mục tiêu của chế độ. Hệ quả của tình hình này là không có cuộc điều tra hành chính nào trong giai đoạn đó, đồng thời cũng có thể thu đươc số phán đoán hữu ích về cách thức che dấu một vụ bê bối vào đầu những năm ba mươi.

Tướng Carlo Cavallero rời khỏi quân đội sau khi kết thúc Thế Chiến I và trở thành người quản lý hãng Pirelli ở Milano. Vào năm 1925, ông được Mussolini bổ nhiệm làm thứ trưởng Bộ Chiến Tranh. Sau đó, ông trở thành thượng nghị sĩ và vào năm 1928 ông quay trở lại hoạt động dân sự, trong vai trò chủ tịch của hãng Ansaldo. Ông bị buộc phải từ chức vì vụ bê bối liên quan đến vật liệu mà hãng Ansaldo cung cấp cho hải quân Italy. Mussolini đã làm ngơ vụ bê bối có thể chạm tới tầng lớp thống trị về chính trị, quân sự và kinh tế của Italy, vụ này liên quan đến cả gia đinh Ciano. Vụ bê bối không tạo ra bất cứ hậu quả nào, chỉ có một kỹ sư bị kết án. Cavallero trở lại quân đội vào năm 1938 và trở thành tham mưu trưởng – đứng đầu Stato Maggiore Generate từ năm 1940 đến 1943.

Dưới chế độ Phát xít, điều gây tranh cãi là hậu quả của chiến tranh và/hay sự phá hủy của thế giới văn hóa, đạo đức mà chiến tranh tạo ra đã gây ra tham nhũng, sự suy giảm nói chung của đạo đức, vốn là cơ sở của hành chính công trong thời kỳ Tự Do đã xuất hiện. Đặc tính của hành chính Italy, dựa trên trật tự và đẳng cấp, là phù hợp với mục tiêu của chế độ Phát xít và lý tưởng về xã hội mà theo đó công dân không có sự độc lập thật sự. Đảng Phát xít can thiệp trực tiếp vào các quyết định công ở mọi cấp và áp dụng một văn hóa mới cũng như thái độ mới mà giới hành chính không phản đối.

Với chế độ Phát xít, lần đầu tiên trong lịch sử Italy, một đảng là trung tâm của hệ thống chính trị - tầng lớp thượng lưu Tự Do cai trị không cần có đảng phái – và khôi phục mối quan hệ gần gũi với nhà nước: Partito nazionale fascista cố gắng mở rộng sự ủng hộ của quần chúng đối với chế độ Phát xít. Đảng kiểm soát những bộ phận khác nhau của bộ máy nhà nước, mặc dù mục đích chỉ đạt được ở nhiều cấp độ khác nhau. Điều đáng chú ý hơn theo quan điểm của chúng tôi là một số nhóm kinh tế và tài chính quan trọng nhất có khả năng thực thi các chức năng công theo một cách trực tiếp hơn. Lãnh đạo chính trị trực tiếp tham gia ban điều hành của các công ty quan trọng nhất, trong khi Confidustria – tổ chức tư nhân của các nhà công nghiệp Italy – chiếm lấy các chức năng công cộng. Ở cấp địa phương, thị trưởng, được bầu chọn trước chế độ Phát xít, bị thay thế bằng podesta do đảng kiểm soát.

Một số thay đổi đó – đặc biệt là sự hiện diện của lợi ích tư nhân trong hành chính công – không phải là đặc trưng của riêng Italy, nhưng ở Italy thì chúng phát triển trong hoàn cảnh của chế độ độc tài chính trị và khiến cho chúng có một đặc tính độc nhất. Trong hoạt động của Confindustria, khó có thể phân biệt được ranh giới giữa lợi ích công và tư. Những mối quan hệ mới giữa lợi ích tư nhân và chính quyền nhà nước cũng giống như các nước công nghiệp khác sau cuộc khủng hoảng 1929. Từ sau Thế Chiến II, sự cộng sinh này đã thay đổi, trong khi đó ở Italy thì nó vẫn tiếp tục hoạt động, với quyền lực công đóng vai trò như là công cụ cho các mục đích tư nhân.

Trong khi những lợi ích tư nhân quan trọng nhất có thể tương tác với quyền lực công thì đồng thời sự tự cấp tự túc và lập kế hoạch kinh tế là cơ sở cho sự phát triển của một nhóm công chức kỹ thuật mới. Họ hoạt động ở nhiều lĩnh vực khác nhau, từ các tổ chức công tới các bộ ngành kinh tế, xử lý các vấn đề công nghiệp, thương mại và tiền tệ. Sự can thiệp của nhà nước đã phát triển lĩnh vực kinh tế công hơn tất cả các nước phương Tây khác: vào năm 1939, IRI – Istituto per la ricostruzione industrial – nắm giữ 44% cổ phần của Italy. Ở Italy, sự ra đời của nhà nước kinh doanh là vào thời Phát xít và điều này có một số tính chất khác biệt. Điều đó là kỳ lạ trên góc độ mối quan hệ của nó với công nghiệp tư nhân và khả năng của hệ thống chính trị trong việc kiểm soát hoạt động của các cơ quan công quyền mới. Do đó, ở Italy, một hiện tượng chung – sự phát triển của nhà nước kinh doanh – có một sự phát triển đặc biệt và đặc tính đặc biệt bởi vì nó đã phát triển trong hoàn cảnh của chế độ độc tài. Một số đặc điểm, như chúng ta đã thấy, vẫn tiếp tục tồn tại sau khi Thế Chiến II kết thúc.

Các nhà quản lý thường chuyển từ các vị trí công sang vị trí tư. Giới kinh doanh và quản lý nhà nước không phải là các lĩnh vực tách biệt, được thể hiện trong một ví dụ điển hình: Felice Guarneri, người đã làm việc ở Confindustria và Assonime, vào khoảng thời gian 1936-1939 làm bộ trưởng thương mại quốc tế và tiền tệ, sau này quay trở lại các vị trí tư nhân. Bản thân Mussolini cũng trao quyền lực lớn cho các nhóm công nghiệp để nhận được sự ủng hộ của họ trong cải cách kinh tế vào nửa cuối của những năm 1930. Một sự cộng sinh được xác nhận trong thời kỳ Tái Thiết, khi mà đảng Dân Chủ Thiên Chúa Giáo, đảng nắm quyền cho đến năm 1992, xây dựng quyền lực dựa trên sự nắm giữ kinh tế công và quản lý nhà nước [10].

Tham nhũng, trên khía cạnh này là có khả năng, hàm chứa trong cấu trúc quan hệ công-tư. Hay nói cách khác, giới kinh doanh đã luôn luôn gắn liền với hoạt động nhà nước – đây là tính chất được phục hồi của “những kẻ đến muộn” trong công nghiệp hóa, nhưng với chế độ Phát xít, nó đã tạo ra khuynh hướng mới. Các doanh nghiệp đã phát triển nhanh nhất là những doanh nghiệp có khả năng gia tăng vị thế của họ trên thị trường và đồng thời sử dụng mọi cơ hội do nhà nước cung cấp. Trên góc độ này, doanh nghiệp phải luôn luôn cố gắng thiết lập mối quan hệ hữu ích với một số bộ phận hành chính công và điều này tạo ra cơ sở cho hiện tượng tham nhũng. Kể từ chế độ Phát xít, hành chính công đã luôn có một số cách để tự bảo vệ trước các đòi hỏi tư nhân được sự ủng hộ của sức mạnh chính trị.

Nước Cộng Hòa

Tình hình chính trị và thể chế mới tiếp tục mang đặc trưng đã nêu, sự kiểm soát đối với mối quan hệ giữa lợi ích tư nhân và hành chính công là yếu và mô hình cũ vẫn tồn tại. Sau năm 1945, đảng nắm quyền đã không tạo ra không gian cho sự kiểm soát thực tế đối với hoạt động hành chính của họ [11]. Do đó, các cơ quan công quyền đã tiếp tục duy trì sự độc lập để đóng vai trò như là công cụ hữu ích của tầng lớp thượng lưu chính trị. Cấu trúc và hoạt động của viện kiểm toán tối cao nhà nước, Corte de conti, là một ví dụ điển hình. Viện không có quyền lực thực tế và điều này khiến cho chính quyền Italy có khả năng tránh được mọi sự kiểm soát thực tế. Hiến Pháp Cộng Hòa trao sự độc lập hoàn toàn cho viện, nhưng một đạo luật năm 1934 đã tiếp tục tạo ra quyền lực can thiệp lớn cho chính quyền bằng cách bổ nhiệm và thăng chức cho các thành viên của viện. Quyền lực lớn cũng được cung cấp cho thổng thống, trong khi các thẩm phán có thể bị bãi chức, điều này xung đột với điều 100 của Hiến Pháp. Theo cách này, viện đã được sử dụng như là công cụ của chính quyền và không thể thực sự kiểm soát được hoạt động của nó [12].

Vào năm 1923-24, hệ thống kế toán truyền thống được phê chuẩn. Đồng thời, chế độ Phát xít cũng tạo ra các cơ quan công quyền mới độc lập với tổ chức cấp bộ, nhưng không tạo ra hệ thống kiểm soát, hữu dụng để kiểm soát hoạt động của chúng. Điều này là bởi vì các cơ quan công quyền mới được coi là công cụ chính sách của Phát xít. Chúng cần phải hoạt động theo mối liên hệ chặt chẽ với các quyết định của chính quyền. Người đứng đầu các cơ quan công quyền khác nhau này được Mussolini trực tiếp bổ nhiệm, do đó thực sự quyền lực khi sử dụng các tài nguyên công. Cùng lúc đó, công chức phải trung thành, không phải với nhà nước mà với chế độ Phát xít, một điều kiện được củng cố bằng nhiều sự kiện trong những năm 1930, do đó hành động của họ có thể đánh giá về mặt chính trị.

Sau Thế Chiến II, hệ thống này vẫn tiếp tục tồn tại. Đảng Dân Chủ Thiên Chúa Giáo coi hành chính công là một trong những công cụ chính để củng cố vị thế của họ. Tham nhũng tiếp tục phát triển bởi vì phần lớn hoạt động của cơ quan công quyền không được đặt dưới bất kỳ sự kiểm soát nào của bên ngoài. Mục tiêu của chúng trở thành củng cố sự đồng thuận, sử dụng tài nguyên công cho các mục tiêu của đảng, do vậy mọi sự kiểm soát tự bên ngoài đều được coi là sự can thiệp không được mong muốn. Mặt khác, các công chức lại một lần nữa được đòi hỏi trung thành với đảng thay vì nhà nước. Trong hoàn cảnh Chiến Tranh Lạnh cùng với sự tồn tại của một phe đối lập cộng sản và xã hội chủ nghĩa mạnh mẽ, đảng cầm quyền đã phát triển chế độ gia đình trị và công chức phải ủng hộ chính quyền cũng như không chống lại việc nhà nước hướng tới các lợi ích tư nhân.

Hiện tượng này có thể thấy rõ trong việc hình thành và phát triển nhiều cơ quan công quyền. Một trong những cơ quan quan trọng nhất là Cassa per il Mezzogiorno, được thành lập vào năm 1950 với quyền can thiếp lớn cũng như nguồn lực lớn, tại các khu vực kém phát triển của Italy. Cassa per il Mezzogiorno quản lý ngân sách lớn nhưng ngay từ ban đầu, Tòa Án Kiểm Toán Italy, Corte dei conti, đã không thể kiểm soát hoạt động của họ. Các vụ bê bối và tranh cãi về hoạt động của cơ quan quan trọng nhất, tạo ra sự can thiệp trực tiếp vào kinh tế Italy, là đương nhiên do thiếu sự kiểm soát đối với các hoạt động của nó. Cassa per il Mezzogiorno cũng không phải là ngoại lệ: hai cơ quan công quyền lớn khác là IRI và ENI cũng thường xuyền bác bỏ sự kiểm soát tương tự cho đến những năm 1960, trong khi các tổ chức tiết kiệm công – như INPS là tổ chức quan trọng nhất – tiếp tục hoạt động dựa trên các nghị định của thời Phát xít. Vào năm 1988, sau khi việc biển thủ ngân quỹ bị phát hiện, đa số nghị viện đã bác bỏ việc thành lập ủy ban điều tra. Chức năng kiểm soát của Quốc Hội đã suy giảm mạnh, cụ thể là về việc sử dụng nguồn lực công. Lợi thế của hệ thống này là tạo ra cơ hội sử dụng các cơ quan công quyền cho các mục đích của đảng. Trên góc độ này, tham nhũng không phải là hiện tượng khó hiểu, mà là hệ quả của cấu trúc trong một số bộ phận của hành chính công. Những cơ quan không được coi là định hướng hay kiểm soát sự phát triển kinh tế mà là công cụ hữu ích để mở rộng sự đồng thuận cho đảng cầm quyền. Vào năm 1981, đa số trong một ủy ban Quốc Hội đã quyết định khởi sự một vụ kiện chống lại hai nghị sĩ Quốc Hội. Họ là các bí thư thường trực của đảng Dân Chủ Thiên Chúa Giáo (DC) và đảng Dân Chủ Xã Hội Italy, các đảng đang tham gia chính quyền, họ bị cáo buộc nhận các quỹ phi pháp từ ITALCASSE. Họ tuyên bố được bảo vệ bằng quyền miễn tố của nghị sĩ, bởi vì hoạt động của họ không phải là “tư nhân” mà là chính trị. Một mệnh đề - giá trị công của hoạt động gây quỹ phi pháp cho các đảng phái chính trị - được sử dụng nhiều lần trong “Tangentopoli”, tức là trong các vụ bê bối vào những năm 1990. Những người bảo vệ ý tưởng này cho rằng chức năng của đảng phái chính trị là chức năng công cộng, do đó không bị truy tố hình sự. Không khó để nhận thấy một số quan hệ trực tiếp với vai trò của đảng Phát xít. Do đó, tham nhũng không phải là hiện tượng khó hiểu, bởi vì tầng lớp thượng lưu chính trị không cố gắng tổ chức lĩnh vực công nhằm tránh sự lãng phí tài nguyên công kiểu đó và cũng không có sáng kiến chính trị nào thành công trong việc ngăn chặn hay làm giảm tham nhũng. Trên góc độ đó, tham nhũng là một khía cạnh của việc sử dụng tài nguyên công cho việc gia tăng sự đồng thuận với một chính đảng cụ thể. Nói chung, sự phát triển của tham nhũng cũng gắn liền với sự tồn tại của một phe đối lập chính trị ít nhiều có thể kiểm soát hoạt động của đảng cầm quyền. Cuối những năm 1970, đa số mới đã tạo ra quan hệ mới giữa hai đảng quan trọng nhất trong chính quyền, DC và đảng Xã Hội Italy (PSI), cũng như các nhóm kinh tế tư nhân và công cộng lớn. Việc quản lý các quỹ được gắn với nhiều luật chuyên biệt cho thấy mức độ cao của tham nhũng, vốn là hệ quả của thỏa thuận chính trị mới. Theo nhiều học giả, điểm chuyển biến là năm 1979. Sau năm đó, tham nhũng đạt tới cấp độ mới, mà “Chiến Dịch Bàn Tay Sạch” đã cố gắng chống lại từ năm 1992.

Điều quan trọng cần phải nhắc tới là cho đến ngày 5/12/1969, đạo luật số 932 – cảnh sát có nhiệm vụ đệ trình mọi tội hình sự cho công tố - Procuratore della Repubblica – và tiến hành điều tra sơ bộ. Điều này bảo vệ vị thế của các lãnh đạo chính trị, bởi vì Bộ Nội Vụ kiểm soát những cuộc điều tra liên quan đến họ. Chỉ từ sau năm 1969, luật pháp mới cho phép công tố thực hiện các cuộc điều tra, do vậy trở thành chìa khóa chủ chốt để khám phá tham nhũng.

Từ quan điểm văn hóa, vai trò của hai chính đảng quan trọng nhất cũng cần được nghiên cứu. DC và đảng Cộng Sản Italy, PCI, đều là các đảng “mục đích luận”, viện dẫn truyền thống văn hóa, nhà thờ Catholic và chủ nghĩa Marx, không chú ý nhiều đến các vấn đề của Nhà Nước Hiện Đại hay sự quản lý nhà nước hiện đại [13]. Bên cạnh đó, các chính khách của các đảng phái mới đã không tham gia chính quyền dưới thới Phát xít, do vậy không có kinh nghiệm trực tiếp trong lĩnh vực này. Trong khi PCI phát triển kinh nghiệm quản lý ở cấp địa phương, DC nắm quyền ở Italy dựa trên cơ sở cấu trúc hành chính được thừa hưởng từ chế độ Phát xít.


Một số xem xét tiếp theo

Thế Chiến I đã khiến hiện tượng tham nhũng trỗi dậy, một phần được các lãnh đạo chính trị và quân sự chấp nhận như là cái giá để gia tăng sản xuất công nghiệp nhanh nhất có thể. Theo quan điểm khác, chúng tôi có thể nói rằng vào Thế Chiến I thì nhà nước Italy đã chấp nhận một mức độ tham nhũng và lãng phí nguồn lực công nhất định, để hoàn thành sự hợp tác của công nghiệp Italy. Điều này hàm chứa hai mục tiêu: để thắng trong chiến tranh – có nghĩa là bảo vệ sự tồn tại của bản thân nhà nước – và mở rộng cấu trúc kinh tế của quốc gia – một mục tiêu mà tầng lớp thượng lưu tự do đã theo đuổi từ năm 1861.

Mặt khác, khi nói tới sự tham nhũng sau năm 1945, điều quan trọng là trình bày cách nó tạo ra sự lãng phí nguồn lực công, cả bởi vì nó hàm chứa chi phí cao hơn cho mọi sản phẩm hay dịch vụ mà nhà nước chi trả cũng như bởi vì nó đẩy đầu tư công từ các mục tiêu công ích sang các lĩnh vực có khả năng nhận được hối lộ lớn hơn. Theo cách này thì tham nhũng không còn là phụ phẩm hữu ích mà chỉ có tác dụng hỗ trợ cho một số đảng phái chính trị. Theo một số nhà quan sát, cuộc chiến chống lại tham nhũng, bắt đầu vào năm 1992, cũng là thời kỳ khủng hoảng tài chính của nhà nước Italy – phải tôn trọng các quy định của Châu Âu, với hệ quả là việc kiểm soát nguồn lực công chặt chẽ hơn. Trong một nhà nước, luôn mang đặc trưng là sự kiểm soát công yếu, các điều kiện của Liên Minh Châu Âu có thể có những tác động quan trọng trong cuộc chiến chống lại tham nhũng [14].

Một số học giả chỉ ra rằng vào Thế Chiến I, cơ sở của sự tham nhũng là sắc lệnh số 770 ngày 4/8/1914, vốn củng cố sự độc lập truyền thống của giới quân sự. Sắc lệnh này – sau đó được phê chuẩn cho toàn bộ cuộc chiến tranh – đã đem lại cho họ khả năng hoạt động mà không cần tuân thủ các quy định chung về kế toán của nhà nước, “khi liên quan đến các sự kiện quốc tế”. Những sắc lệnh khác, trước Thế Chiến I, đã đề cập tới khả năng thực thi quyền lực lớn của chính quyền trong các sự kiện bất thường, đặc biệt là chiến tranh. Các sự kiện khác – ví dụ động đất – cũng được viện dẫn những quyết định này. Trong mọi hoàn cảnh, các sắc lệnh này được coi là hệ quả của tình hình khủng hoảng và được chấp nhận với sự bảo lưu lớn, ngay cả trong nội bộ tầng lớp thượng lưu cai trị. Từ góc độ của việc lập kế hoạch sử dụng  nguồn lực công cũng như từ góc độ kiểm soát và đạo đức công, gần 80 năm sau, vào năm 1992, Quốc Hội Italy đã quyết định xóa bỏ mọi sự kiểm soát công đối với các sự kiện “bất thường và khẩn cấp”. Chúng là phát kiến của Colombo – nhưng chúng đã được chờ đợi từ năm 1492 [15].
  
Paolo Ferrari, giảng viên môn lịch sử hiện đại tại đại học Pavia và tổng biên tập của tạp chí “Italia contemporanea”, Italy.

Chú thích:

1. We do not consider, in this context, corruption in relation with organised criminality. Where (and when) organisations as mafia or 'ndrangheta exercise a great power in civil society, their possibility of influencing public administration needs a peculiar attention. The use of public resources at local level has always been one of the most important aspects of the activity of these criminal organisations. Massimo Vari, Social Defence, Corruption, Protection of the Public Administration and Independence of the Judicial Power: Constitutional Law and Public Law Measures, in International Society of Social Defence-Societe Internationale de Defence Sociale, Responding to Corruption. Social Defence, Corruption, and the Protection of Public Administration and the Independence of Justice, edited by Paolo Bernasconi, Napoli, Istituto Italiano per gli Studi Filosofici, 2000, pp. 278-282. It is not possible to quote a very large literature on corruption. A fundamental recent study is Guido Melis (ed.), Etica e pubblica amministrazione. Per una storia della corruzione nell'Italia contemporanea, Napoli, Cuen, 1999. See also Vito Marino Caferra, // sistema della corruzione. Le ragioni, i soggetti, I luoghi, Roma-Bari, Laterza, 1992; Franco Cazzola, Delia corruzione. Fisiologia e patologia di un sistema politico, Bologna, II Mulino, 1988; Luciano Barca, Sandro Trento (eds.), L'economia della corruzione, Roma-Bari, Laterza, 1994 (in particular the essays by Stefano
Rodota, Su alcune ragioni istituzionali della corruzione, and L. Barca, La patologia degli anni ottanta).

2. This is one of the main themes studied in Fabio Rugge (ed.), L'administration et la gestion de la crise: le cas de la guerre-Administration and Crisis Management: the Case of Wartime, Bruxelles, IISA-IIAS, 2000.

3. Franco Bonelli, "II capitalismo italiano. Linee generali d'interpretazione", in Storia d'ltalia. Annali I. Dal feudalesimo al capitalismo, Torino, Einaudi, 1978; Marcello De Cecco, Antonio Pedone (a cura di), "Le istituzioni dell'economia", in Raffaele Romanelli (a cura di), Storia dello Stato italiano, Roma, Donzelli, 1995.

4. Enrico Gustapane, Per una storia della corruzione nell'Italia contemporanea, in G. Melis (ed.), Etica epubblica amministrazione, op. cit.

5. Also the opposite reaction is of course possible, i.e. to destroy the institutional means and procedures which react to the presence of corruption. Liberal elite used institutional means to reduce corruption and in that way tried to increase the efficiency of public action in a vital point of the economic system.

6. Commissione di inchiesta sulla R. Marina, Roma, 1906, vol. II, p. 157. See also Paolo Ferrari, "Amministrazioni statali e Industrie nell'eta giolittiana. Le commesse pubbliche tra riarmo e crisi economica", in Italia contemporanea, 1990, n. 180.

7. Fabio Rugge, "Institutional instruments against corruption: the Italian case", in IISA-IIASTodaie, La corruption politique et administrative-Political and Administrative Corruption, Bruxelles-Ankara, 1999, p. 150.

8. Carlo Federico Grosso, "Independence of the Judiciary and Judicial Repression of the Phenomenon of Corruption", in International Society of Social Defence-Societe Internationale de Defense Sociale, Responding to Corruption, op. cit., p. 288. Grosso adds that "it is also necessary to provide the judiciary with appropriate resources and structures for realising the objective of an effective fight against crime", p. 291; M. Vari, Social Defence, Corruption, Protection of the Public Administration and Independence of the Judicial Power, op. cit.; F. Rugge, Institutional instruments against corruption: the Italian case, op. cit.

9. G. Melis, Storia.dell'amministrazione italiana 1861-1993, Bologna, II Mulino, 1996, and G. Melis, L 'amministrazione, in R. Romanelli (ed.), Storia dello Stato italiano dall'Unita a oggi, op. cit.

10. Marco Maraffi, Politica ed economia. Le vicende dell'impresa pubblica dagli anni trenta agli anni cinquanta, Bologna, II Mulino, 1990; Liborio Mattina, Gli industriali e la democrazia. La Confmdustria nella fondazione dell'Italia repubblicana, Bologna, II Muliono, 1991; Massimo Legnani, L'ltalia dalfascismo alia repubblica. Sistema dipotere e alleanze sociali, Roma, Carocci, 2000.

11. Domenico Preti, "Una modernizzazione a rischio. II silenzio dei controlli nell'Italia repubblicana", Italia contemporanea, 1991, n. 183.

12. In recent times, however, the Italian Corte dei Conti (State Audit Court) has acquired a greater function: see F. Rugge, Institutional instruments against corruption: the Italian case, cit, p. 152, and M. Van, Social Defence, Corruption, Protection of the Public Administration and Independence of the Judicial Power, op. cit., p. 174.

13. L. Barca, Lapatologia degli anni ottanta, op. cit, pp. 74-75.

14. See, for example, Yolanda Gallego-Casilda Grau, "The European Union's Initiatives in the Fight against Corruption", in Unicri-Ispac-Centro Nazionale di Prevenzione e Difesa Sociale, Responding to the Challenges of Corruption, edited by Anna Alvazzi del Frate, Giovanni Pasqua, Roma-Milano, 2000.

15. L. Barca, Lapatologia degli anni ottanta, op. cit.

Wednesday, August 31, 2016

Chính quyền Hoa Kỳ thế kỷ 19 được xây dựng dựa trên nạn tham nhũng tràn lan?

Bài viết của giáo sư khoa chính trị học Hoa Kỳ Peri E. Arnold cho rằng vào thế kỷ 19 thì chính quyền Hoa Kỳ đã được xây dựng dựa trên tham nhũng để phục vụ cho việc công nghiệp hóa. Sự tham nhũng phổ biến đó đồng thời cũng dẫn đến sự khuyến khích dân chúng tham gia vào chính trị, tức là mang đến một mức độ dân chủ cao. Trong trường hợp của Hoa Kỳ, tham nhũng không phải là kẻ thù của dân chủ. Khi nạn tham nhũng được đẩy lùi thì sự tham gia dân chủ cũng suy giảm.

Những cải cách nhằm chống lại tham nhũng như thi tuyển công chức, chuyên nghiệp hóa hành chính công đã hạn chế sự tham gia của dân chúng vào chính trị và chính quyền vì điều này loại bỏ người dân ở tầng lớp thấp hơn ra khỏi công việc chính quyền và việc xóa bỏ chế độ lại quả đã buộc các đảng phái dựa vào nguồn tài trợ của doanh nghiệp thay vì sự ủng hộ của dân chúng.


Peri E. Arnold đã cho thấy việc chống lại tham nhũng đã giúp giới thượng lưu kinh doanh loại bỏ sự tham dự vào chính trị của các tầng lớp thấp hơn và buộc các đảng phái phải trực tiếp phục vụ cho lợi ích của họ. Điều này khiến cho sự trong sạch về tham nhũng của Hoa Kỳ là đáng hoài nghi, nhưng tình trạng tham nhũng có thể sẽ không còn là vấn đề đối với giai cấp tư sản Hoa Kỳ, khi họ đã hoàn toàn kiểm soát được chính quyền và đảm bảo rằng các giai cấp khác sẽ không thể dựa vào chính quyền để chống lại họ. Nếu như sự hợp pháp hóa tham nhũng ở Hoa Kỳ đã giúp ích cho quá trình công nghiệp hóa của họ thì việc Hoa Kỳ thông qua các tổ chức quốc tế chống lại tham nhũng ở các quốc gia đang phát triển liệu có phải là chống lại quá trình công nghiệp hóa ở các nước này hay không?

Dưới đây là bản dịch bài viết Democracy And Corruption in the 19th Century United States: parties, "spoils" and political participation (pp 197-211) trong cuốn The History of Corruption in Cetral Government của Seppo Tiihonnen do nhà xuất bản IOS phát hành năm 2003.  


Dân Chủ và Tham Nhũng ở Hoa Kỳ vào Thế Kỷ 19: Đảng Phái, “Bổng Lộc” và Sự Tham Gia Chính Trị
Peri E. Arnold*

Trên khắp các nước phương tây dân chủ, sự tham nhũng hệ thống và phổ biến là dịch bệnh của quá khứ. Tại các xã hội dân chủ tiến bộ phương tây, tham nhũng là đặc trưng của chính quyền thời kỳ tiền dân chủ, khi đó sự tham gia bầu cử bị giới hạn và công việc của chính quyền hầu như vô hình đối với công chúng. Tuy vậy, Hoa Kỳ cho thấy một ngoại lệ kỳ lạ trong mối quan hệ giữa dân chủ hóa và tham nhũng.

Trong sự phát triển chính trị của Hoa Kỳ có một sự liên hệ kỳ lạ giữa sự tham nhũng phổ biến và mức độ tham gia dân chủ cao. Trong lịch sử chính trị Hoa Kỳ, tham nhũng có sự tương quan tích cực với một số chỉ số tổng quan của sự tham gia dân chủ. Sự tham gia suy giảm cùng với sự suy giảm thực tế của tham nhũng trong chính quyền Hoa Kỳ. Hơn nữa, sự thay thế việc quản trị có thời hạn của công dân thông qua sự bảo trợ bằng tầng lớp quản trị chuyên nghiệp là khuynh hướng thay đổi mang tính hệ thống đi cùng với sự suy giảm của tham gia chính trị.

Trong bài báo này, tôi sẽ giải thích cách thức tham nhũng diễn ra trong hành chính công đi cùng với sự mở rộng tham gia dân chủ ở Hoa Kỳ vào thế kỷ 19. Sau đó, tôi sẽ xem xét sự lên án thực tiễn tham nhũng trong quản trị và các cơ chế mà thực tiễn tham nhũng nương tựa. Cuối cùng, tôi sẽ khẳng định rằng sự suy giảm tỷ lệ cử tri tham gia bầu cử là một hệ quả không mong muốn của cải cách chính quyền và hành chính quốc gia của Hoa Kỳ.

Suốt phần lớn thế kỷ 19, tham nhũng đã ngự trị chính quyền Hoa Kỳ. Đồng thời, mức độ tham gia bầu cử là rất cao vào những thập kỷ sau cuộc nội chiến – trung bình khoảng 80% cử tri hợp lệ trong các cuộc bầu cử quốc gia. Các vị trí ở Quốc Hội bị cạnh tranh khốc liệt và lợi ích của các vị trí trong Quốc Hội đem lại cũng rất lớn. Bằng các luật lệ và thủ tục điều tra mới, sự tham nhũng đã suy giảm trong chính quyền Hoa Kỳ vào thế kỷ 20. Đồng thời, tỷ lệ tham gia bầu cử cũng giảm nhanh chóng, xuống còn khoảng một nửa số cử tri hợp lệ trong các cuộc bầu cử tổng thống và một phần ba trong các cuộc bầu cử Quốc Hội vào những năm 1990. Các vị trí lập pháp và hành chính trở thành nghề nghiệp chuyên môn thay vì là các vị trí nhất thời như ở nước Mỹ vào thế kỷ 19. Các đảng phái chính trị quần chúng sống động của thế kỷ 19 đã trở thành các nhà cung cấp dịch vụ hợp pháp chuyên nghiệp cho các chính khách chuyên nghiệp trong một kỷ nguyên chính quyền trong sạch đã được phát triển vào thế kỷ 20.

Mối liên hệ tích cực giữa sự tham nhũng chính trị mang tính hệ thống và sự tham gia bầu cử ở Hoa Kỳ có phải chỉ là trùng hợp? Hay chính là sự tham nhũng chính trị ở Hoa Kỳ vào thế kỷ 19, theo cách nào đó, là phương tiện để mở rộng sự tham gia dân chủ?


1. Tham Nhũng và Quản Lý Nhà Nước

Tại các nước dân chủ hiện nay, tham nhũng trong chính quyền là một sự nguyền rủa. Nó bị săn đuổi ở bất cứ nơi nào nó xuất hiện và sự phòng ngừa nghiêm khắc đối với nó xuất hiện trong quản trị công cũng như tư pháp, với một phạm vi hẹp hơn là trong quy trình lập pháp cũng như tranh cử.

Về tham nhũng, David Rosenbloom viết: Nó “có thể được định nghĩa là sự lừa dối niềm tin của công chúng để phục vụ cho các lợi ích riêng” (Rosenbloom, p. 533). Hầu hết những người tham nhũng là những người tìm kiếm sự giàu có cá nhân hoặc thỏa mãn lợi ích của họ thông qua các hoạt động chính quyền. Ví dụ, trong vụ “Whitewater”, tổng thống và bà Clinton bị cáo buộc đã thu lợi từ các giao dịch bất hợp pháp được che dấu khỏi luật pháp trong khi ông Clinton còn là thống đốc của bang Arkansas. Khi Clinton trở thành tổng thống, sự cáo buộc đó đã dẫn đến việc bổ nhiệm một hội đồng đặc biệt độc lập để điều tra vai trò của Clinton trong vụ “Whitewater”. Tuy vậy, tham nhũng được phân biệt với các hành vi làm giàu cá nhân bất hợp pháp; nó có thể được hiểu rộng hơn như là hành vi bị phản đối nói chung. Anechiarico và Jacob đã nhận thấy:

Tham nhũng là cái tên mà chúng ta dùng cho một số sự trao đổi của một số người trong một số bối cảnh tại một số thời điểm. Việc sử dụng phổ biến khái niệm này không đòi hỏi rằng hành vi tham nhũng bị coi là bất hợp pháp; chỉ cần người nhắc đến chúng cho rằng chúng phi luân lý hoặc vô đạo đức là đủ (p.3).

Tham nhũng nói chung không cần phải giới hạn với các hành vi tư lợi hoặc trực tiếp vi phạm pháp luật. Thay vì tìm kiếm lợi ích cá nhân thông qua sự tin tưởng của công chúng, tham nhũng có thể bao gồm việc lạm dụng các quy trình công để đạt được mục tiêu chính sách không thể chấp nhận mặc dù phương tiện đã được phê chuẩn.

Vụ bê bối ở Hoa Kỳ vào giữa những năm 1980 được gọi là “Iran-Contra” đã minh họa sự lạm dụng của chính quyền. Mục đích của tổng thống Ronald Reagan là mục đích công và không phải là sự tư lợi – sự trở về của các con tin Hoa Kỳ bị giam giữ ở Lebanon và vũ trang cho những kẻ nổi loạn chống cộng sản ở Trung Mỹ. Tuy vậy, phương tiện mà người của tổng thống sử dụng là đặc biệt bất hợp pháp và nói chung được coi là vi phạm đạo đức dân chủ. Cũng như trong vụ “Whitewater”, những lời cáo buộc về vụ “Iran-Contra” dẫn đến việc bổ nhiệm một hội đồng đặc biệt độc lập.

Trong khái niệm về tham nhũng, chính quyền Hoa Kỳ cuối thế kỷ 20 không có gì khác biệt với các nước công nghiệp phát triển còn lại. Thông qua nhiều cơ chế đa dạng, chính quyền liên bang Hoa Kỳ đã chống lại các hoạt động tham nhũng của các cá nhân hoặc nhóm tìm cách phá hoại các quy trình bình thường để thu lợi cá nhân hay đạt được các chính sách không thể chấp nhận. Trong số các cơ chế đang hoạt động chống lại tham nhũng ở Hoa Kỳ, hội đồng độc lập được coi là mấu chốt. Các nỗ lực chống tham nhũng khác bao gồm tổng thanh tra trong các bộ của chính quyền, trách nhiệm kiểm toán và điều tra của Cục Kiểm Toán, hệ thống bảo vệ của luật công vụ, luật bảo vệ “nhân chứng” và chức năng điều tra “giám sát” của các ủy ban Quốc Hội. Từ bên ngoài chính quyền, báo chí điều tra thường xuyên theo dõi chính quyền để phát hiện các tội lỗi và tìm kiếm các câu chuyện.

2. Tham Nhũng Trong Chính Quyền Hoa Kỳ Vào Thế Kỷ 19

Trong thời kỳ sau cuộc nội chiến Mỹ (1861-65), một hệ thống thực tiễn chính trị phục vụ cho chính trị và chính quyền quốc gia Hoa Kỳ đã bị lên án là tham nhũng. Một cuộc chiến về tham nhũng kéo dài 50 năm đã thay đổi bản chất của chính quyền Hoa Kỳ và tái định hình vai trò của các đảng chính trị trong chính trị Hoa Kỳ.

Từ sau nội chiến đến đầu thế kỷ 20, thực tiễn bị lên án “tham nhũng” không chỉ đơn giản là việc thao túng niềm tin của công chúng cho lợi ích tư nhân, mặc dù lúc đó sự thu lợi cá nhân có thừa. Trái lại, chúng là một hệ thống các hoạt động sử dụng chính quyền để hỗ trợ cho các đảng phái chính trị quần chúng. Trong suốt 50 năm đó, sự lên án tham nhũng không nhằm vào sự thiếu trung thực cá nhân mà nhằm vào cỗ máy động cơ chính của hệ thống chính trị quốc gia Hoa Kỳ của thời kỳ đó. Do đó, cuộc chiến thành công chống lại tham nhũng không chỉ chấm dứt thực tiễn tham nhũng phổ biến trong chính quyền mà cũng đồng thời biến đổi chính trị cũng như chính quyền theo một cách không được lường trước.

Các Chính Đảng, Sự Sảo Trợ và Dân Chủ Tham Dự

Giành được vị trí tổng thống vào năm 1828, Andrew Jackson đại diện cho một lực lượng mới trong chính trị Hoa Kỳ. Ông là người đầu tiên ở miền Tây đạt tới vị trí cao nhất, cho đến lúc đó vẫn thuộc về các thành viên của giới thượng lưu vùng Bờ Đông và ông cũng là tổng thống đầu tiên không có liên hệ với phong cách gia trưởng của thế hệ lập quốc (Skowronek, chap. 5). Khi nói về sự thay đổi chung, địa phương và hệ tư tưởng trong chính trị Hoa Kỳ, Jackson đã hỏi rằng làm thế nào để sự thắng cử của ông được chuyển hóa vào quản lý nhà nước? Hiến Pháp cho phép ông bổ nhiệm một số bộ trưởng của vài bộ trong chính quyền liên bang, nhưng cần được Thượng Viện phê chuẩn. Còn các viên chức cấp thấp hơn đang thực hiện công việc hàng ngày của chính quyền thì sao? Jackson lên án quan niệm cho rằng những viên chức này sẽ tại nhiệm vĩnh viễn và ông chấm dứt tình trạng này trong nhánh hành pháp (White, 1965, chap. 1).

Trong bài phát biểu tại nhiệm đầu tiên, Jackson đã đưa ra học thuyết quản trị công mới. Những người được bổ nhiệm hành chính, lớn hay nhỏ, đều sẽ là những người trung thành với tổng thống và đảng thắng cử. Những người được bổ nhiệm hành chính sẽ là công cụ phản ánh ý chí của cử tri. Dĩ nhiên, hệ quả logic của chính sách nhân sự mới là mỗi đời tổng thống đều sẽ loại bỏ các viên chức do tổng thống trước đó bổ nhiệm. Trên thực tế, điều này đã được đưa ra từ khi Jefferson thắng cử vào năm 1800 nhưng chưa bao giờ được thực hiện một cách có hệ thống như dưới thời Jackson (Aronson).

Jackson đưa ra học thuyết “luân chuyển vị trí” như là khái niệm về quản trị dân chủ (Mosher, pp. 61-64). Việc bổ nhiệm chính trị và bãi nhiệm các vị trí hành chính có hai hệ quả, một đối với quản lý nhà nước và một đối với các chính đảng. Thứ nhất, việc bổ nhiệm các đảng viên vào bộ máy hành chính đảm bảo rằng các viên chức hành chính sẽ trung thành với chính sách của lãnh đạo thắng cử (Crenson, pp. 104-139). Thứ hai, Jackson và người của ông cũng tạo thành một nền chính trị Hoa Kỳ mới với các đảng quần chúng (Ceaser). Thời kỳ của Jackson bắt đầu với việc xây dựng các chính đảng quốc gia từ các tổ chức đảng của bang, mỗi đảng đều được tổ chức bởi các lãnh đạo nắm giữ sự bảo trợ. Các đảng cấp bang này kiểm soát việc lựa chọn các của bang và ứng cử viên địa phương cũng như ứng cử viên vào hai viện của Quốc Hội. Trong kỳ họp bốn năm một lần, các đảng ở bang này, tại đại hội quốc gia, lựa chọn ứng cử viên tổng thống. Do vậy, sự luân chuyển vị trí đòi hỏi trách nhiệm chính trị trong quản lý nhà nước đồng thời cũng cung cấp nguồn lực để xây dựng các đảng quần chúng.

Hệ thống đảng phái thời hậu Jackson bền vững nhờ vào khả năng phân phối sự bổ nhiệm mang tính bảo trợ cho những người trung thành, nhờ vào khả năng đưa sự mua sắm của chính quyền đến những người ủng hộ và quyền ban phát phần thưởng cho các khu vực bầu cử đã ủng hộ thông qua chính sách phân phối công. Trên thực tế, một hệ thống tham nhũng có tổ chức là nền tảng cho các tổ chức chính trị dân chủ và sự tham gia chính trị ở Hoa Kỳ.

Chính quyền Hoa Kỳ thế kỷ 19 thiếu năng lực nhưng lại phải đối mặt với nhu cầu và gánh nặng gia tăng. Họ thiếu các tổ chức quản trị hợp lý, các viên chức hành chính được đào tạo, các phương tiện truyền thông và họ chỉ có quyền lực không chắc chắn đối với sự phát triển kinh tế mới. Bằng cách sử dụng các nguồn lực của chính quyền để hỗ trợ cho bản thân, các chính đảng cũng mang đến sự trật tự cho chính quyền. Các hoạt động của đảng phái cung với các nhà hoạt động và cử tri của họ đã lấp đầy khoảng trống do chính quyền thiểu số của Hoa Kỳ tạo ra. 

Ann Orloff and Theda Skocpol cho rằng mức độ xuất hiện dân chủ trong sự phát triển nhà nước quyết định số lượng nguồn lực công mà các chính đảng có thể khai thác. Họ viết:

Tại một số nước Châu Âu phong kiến, sự hành chính hóa nhà nước diễn ra trước sự xuất hiện của chế độ dân chủ bầu cử… Khi các đảng tranh cử cuối cùng cũng xuất hiện tại các quốc gia đó thì họ không thể tiếp cận “bổng lộc của chức vụ”, và do đó phải đưa ra các kêu gọi cương lĩnh… Nhưng ở những nước mà chính trị dân cử diễn ra trước sự hành chính hóa nhà nước… các đảng phái có thể sử dụng các chức vụ cũng như chính sách của chính quyền làm sự bảo trợ (p. 731).  

Từ những năm 1820 đến năm 1900, những đảng phái bảo trợ Hoa Kỳ đã có thể giao tranh như thể họ có một đạo quân lớn (Jensen, p. 11). Các cử tri có liên hệ mạnh mẽ với chính đảng lớn này hay chính đảng lớn khác, hệ quả là nếu như việc bỏ phiếu cho đảng đối thủ là bất khả thi thì cử tri cũng không chú ý đến sự khó chịu đó. Cho đến cuối thế kỷ, phiếu bầu vẫn do các chính đảng tự in ra và chỉ có ứng cử viên của bản thân. Cử tri lựa chọn phiếu bầu của đảng này hay đảng khác và trên thực tế là bỏ phiếu thẳng cho đảng ấy. Do vậy, vào ngày bầu cử, mối quan tâm chính của mỗi đảng là tối đa hóa số cử tri đi bỏ phiếu trong số những người trung thành với họ.

Sự quan trọng của số lượng cử tri đi bầu có thể thấy trong những thắng lợi sít sao của các kỳ bầu cử tổng thống từ năm 1868 đến 1900. Chỉ có hai trong số chín kỳ bầu cử bốn năm một lần có thắng lợi chênh lệch hơn 5% tổng số phiếu bầu cho đảng Cộng Hòa hoặc đảng Dân Chủ. Ba kỳ có thắng lợi chỉ chênh lệch dưới 1% tổng số phiếu bầu cho cả hai đảng (Keller, p. 545). Thêm vào đó, sự tương quan đảng phái trong Quốc Hội cũng thay đổi qua các kỳ bầu cử. Khi những căng thẳng về nội chiến và Tái Thiết qua đi, trận chiến chính trị trở thành đấu tranh giữa các cỗ máy đảng phái để tối đa hóa số cử tri đi bầu trong một bối cảnh không có sự khác biệt về hệ tư tưởng hay có các vấn đề chia rẽ.

Cho đến lúc đó, các đảng phải sử dụng một đạo quân nhân viên đảng phái để đảm bảo số cử tri đi bầu và cung cấp người cho các điểm bỏ phiếu vào ngày bầu cử. Morton Keller nhận thấy: “Phương kế máy móc mong manh của chính trị mang tính tổ chức chiếm ưu thế so với các vấn đề quốc gia chủ chốt” (Keller, p. 544). Nhân viên đảng phái tụ tập ở các điểm bỏ phiếu tạo ra cho đảng cơ hội hối lộ hay lôi kéo cử tri vào phút chót. Giữa các kỳ bầu cử, các đảng duy trì sự trung thành của cử tri thông qua các báo chí dành cho đảng viên và thông qua việc phân phát lợi ích. Cho đến cuối thế kỷ 19, hầu như mọi tờ báo Hoa Kỳ đều liên kết với đảng phái và phần lớn ấn phẩm của họ được các tổ chức đảng quốc gia hay bang phân phát (ví dụ, xem Abbott). Trong một thời kỳ không có chính sách phúc lợi, các tổ chức đảng phái là người cung cấp dịch vụ, người ban phát đặc ân và văn phòng tuyển dụng.   

Do đó, các đảng phái không chỉ đơn giản là cỗ máy phân phối các lợi ích cụ thể để phục vụ cho bản thân. Bên cạnh đó, họ cũng lấp đầy những khoảng trống trong chính sách công có thể được cung cấp ở đâu đó tại phương Tây bằng cách mở rộng nhà nước phúc lợi xã hội. Ví dụ, khi mà các bộ máy đảng đô thị ở Hoa Kỳ cung cấp nhiều loại lợi ích giống như phúc lợi cho những người nhập cư mới từ Ireland, Đông Âu và miền bắc Italy, chính quyền trung ương ở Anh và Tây Âu cũng bắt đầu phổ quát hóa chính sách phúc lợi cho công dân của họ. Sự bảo trợ là lợi ích trung tâm được các đảng phái phân phát cho người trung thành. James C. Scott đã viết:

Bằng cách khai thác sự theo đuổi công cộng để cung cấp các vị trí có thể thỏa thuận theo các tiêu chí chính trị, bộ máy đảng phái thu được công cụ cần thiết để duy trì kỷ luật và sự gắn kết bên trong. Các nhóm và cá nhân khác nhau kết hợp thành đảng phái được gắn kết bằng các phần thưởng vật chất như là sự bảo trợ, đồng thời những vị trí này cũng đem đến cho đảng phái các cán bộ đảng, họ là những người thường trực của tổ chức và chịu trách nhiệm về những mệnh lệnh của lãnh đạo (p. 1151).

Do vậy, các chính đảng duy trì một đạo quân các nhà hoạt động sẵn sàng làm việc cho ứng cử viên của đảng, ủng hộ báo chí của đảng và duy trì sự trung thành của cử tri dựa trên lợi ích. Làm sao các chính đảng này có thể cung cấp tài chính cho những hoạt động quy mô lớn đó? Khả năng của đảng thắng cử trong việc bổ nhiệm những người trung thành với họ vào các vị trí trong chính quyền đã mang lại cho đảng phái cả khả năng tặng thưởng tức thời cho người trung thành cũng như nguồn tài chính đáng tin cậy. Trong hệ thống của Jackson, mỗi vị trí đều đi kèm với nghĩa vụ về khoản phần trăm cho chính đảng và nguồn thu đó trở thành nền tảng cho ngân quỹ của đảng. 

Điều mà Jackson khởi sự vào cuối những năm 1820 đã trở thành quy tắc trong phần còn lại của thế kỷ. Summers viết

Vào năm 1896, chính quyền thực hiện việc bãi nhiệm và bổ nhiệm quy mô lớn mỗi khi tổng thống mới nhậm chức… Không tổng thống nào có thể để đối thủ tiếp tục tại nhiệm và triển khai chính sách của họ. Trong một hệ thống đảng phái dựa trên lòng trung thành, với cấp bậc giống như cấp bậc quân sự … người thắng cử có thể không tin rằng những người thất cử sẽ hành động chân thành, nhưng hơn thế nữa, họ không thể tin rằng người của họ sẽ trung thành mà không… có phần chia.” (Summers, p. 89).

Nhu cầu của đảng phái đối với nguồn lực của chính quyền – việc làm và hợp đồng – dẫn đến sự phát triển của chính quyền. Xã hội và kinh tế Hoa Kỳ đã thay đổi vào cuối 1/3 thế kỷ 19, công việc của chính quyền trở nên phức tạp hơn. Tuy vậy, sự tăng trưởng của chính quyền trong thời gian đó không hoàn toàn dựa trên các chức năng được mở rộng bởi vì khi mà bối cảnh trở nên phức tạp hơn thì bản thân chính quyền đã không mở rộng nhanh chóng phạm vi chính sách đối với xã hội và kinh tế cho đến thế kỷ 20.

Do đó, điều hợp lý là xem xét nhu cầu tổ chức của đảng phái như là nguyên nhân sự phát triển của chính quyền. Từ năm 1871 đến 1881, số lượng nhân viên của chính quyền liên bang đã tăng gấp đôi, từ 51.000 lên 100.000 và vào năm 1891, số lượng nhân viên đã tăng lên 157.442 (Cục Thống Kê, p. 710). Nhân viên chính quyền đã phình ra ở hầu như mọi địa phương. Ví dụ, ở thành phố New York, có 140.000 nhân viên chính quyền, địa phương, bang và liên bang – chiếm 1/8 số cử tri (Keller, p.239).

Chương trình chi tiêu lớn nhất của chính quyền liên bang vào cuối thế kỷ 19 đáp ứng được cho một chính đảng và đó chính là mô hình sử dụng nguồn lực của chính quyền cho lợi ích của đảng viên. Trợ cấp cho cựu chiến binh phe Liên Bang và người phụ thuộc, gắn kết một số lượng người khổng lồ cho đảng Cộng Hòa và tổ chức liên kết của họ, Đại Quân Cộng Hòa, nhóm gây sức ép lớn nhất thời đó. Trợ cấp cho cựu chiến binh chiếm 34% ngân sách liên bang vào năm 1890 và cục trợ cấp quản lý chính sách này có 6.241 nhân viên vào năm 1991. Vào năm 1900, 753.000 cựu chiến binh và 241.000 người phụ thuộc được nhận trợ cấp. Thêm vào đó: “Một cơ sở hạ tầng trợ cấp lớn và các đại lý nhận, luật sư về trợ cấp [khoảng 60.000 vào năm 1898], các ban y tế và 4.000 phẫu thuật viên phục vụ cho hệ thống phúc lợi liên bang quy mô lớn đầu tiên này” (Keller, 311).

Từ một góc độ, chính quyền Hoa Kỳ cuối thế kỷ 19 đã quản trị dựa trên sự tham nhũng. Tuy vậy, nếu tham nhũng là “sự lừa dối niềm tin của công chúng để mưu lợi riêng,” thì điều đã diễn ra trong chính quyền Hoa Kỳ phức tạp hơn tham nhũng hiện đại. Chúng đã lợi dụng “niềm tin của công chúng” để cung cấp năng lượng cho bộ máy chính trị dân chủ ở Hoa Kỳ. Vào cuối những năm 1890, nhà khoa học chính trị Henry Jones Ford coi những bổng lộc này giống như tiền tệ, mà nhờ vào đó các tổ chức phân tán trong phạm vi các đảng phái củng cố bản thân và thực hiện công việc của họ. “Các nghị sĩ, cũng như các lãnh đạo đảng phái ở bang và địa phương của họ trở thành người môi chức quyền, tìm kiếm và chi tiêu khoản tiền tệ bổng lộc” (Trích dẫn của White, Repub. Era, pp. 7-8). Trong khi rõ ràng là có sự lạm dụng đồng thời niềm tin của công chúng cho lợi ích riêng thì mục tiêu trung tâm của các đảng phái chính trị dựa trên nguồn lực của chính quyền là vận hành một hệ thống tham gia đã khiến Hoa Kỳ thế kỷ 19 trở thành một xã hội dân chủ chính trị nhất vào thời đó. Do đó, tham nhũng, được gọi là “hệ thống bổng lộc”, là phương tiện để mở rộng các mục tiêu công của chính quyền – ngay cả khi bằng các phương tiện phi pháp và phi chính thống.

Đảng Phái và Chính Quyền

Hiến Pháp Hoa Kỳ năm 1787 đã tạo ra một chính quyền cho nước cộng hòa nông nghiệp. Không có sự thay đổi căn bản trong quyền lực và tổ chức thì chính quyền này sẽ không phù hợp với sự trỗi dậy của công nghiệp và chủ nghĩa tư bản tập thể, một gia tăng dân số nhanh chóng, sự gia tăng đô thị và sự phát triển của vận tải. Sự trỗi dậy của các cỗ máy đảng phái theo cách nào đó đã hướng tới việc cung cấp các phương tiện để mở rộng phạm vi của chính quyền trong xã hội và kinh tế. Nhà sử học Mark Summer nhận thấy: “Ông chủ, sự vận động hành lang có tổ chức, các nhà thầu lắm mánh khóe, tất cả đều thấy rằng sự phát triển của họ vướng vào một chính quyền nhỏ, giới hạn, với các quan chức dân cử không, không thể làm tất cả những công việc được kỳ vọng một cách có hiệu quả hay toàn diện” (Summers, p. x).

Chính quyền nhỏ, chính thống, giữa một xã hội và nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng được bổ sung bằng các chính đảng quần chúng, với gốc rễ tổ chức ở các bang và địa phương, các lãnh đạo khéo léo của họ - “những ông chủ,” với binh đoàn đảng viên tích cực cũng như các doanh nhân trung thành về chính trị với họ. Theodore Lowi khái quát chính quyền quốc gia trong thời kỳ này là là nhà nước phân phối, có nghĩa là vai trò chính của chính quyền liên bang là thúc đẩy kinh tế quốc gia bằng việc phân phối trợ cấp và phần thưởng (Lowi, chap. 1). Minh họa nổi bật cho chính sách công của nhà nước phân phối là sự trợ cấp cho việc xây dựng đường sắt đi về phía tây bằng cách giao đất công cho các công ty đường sắt.

Trợ cấp của chính quyền được phân phối thông qua các doanh nhân trung thành với đảng nắm quyền và là một dạng khác của sự bảo trợ chính trị. Những trợ cấp này, như việc cấp đất cho đường sắt, tạo thành sự trao đổi mà qua đó chính quyền liên bang khuyến khích doanh nhân và nhà đầu tư thực hiện các dự án lớn. Do vậy, không cần đến năng lực hành chính để lập kế hoạch và triển khai các dự án, chính quyền vẫn có thể hỗ trợ việc xây dựng một cơ sở hạ tầng quốc gia phục vụ cho việc mở rộng chủ nghĩa tư bản công nghiệp – kênh rạch, đường xá, bưu điện và đường sắt.

Hợp đồng của chính quyền đóng vai trò kép đối với chính quyền, đạt được mục tiêu chính sách đồng thời cũng cung cấp việc làm và nguồn tài chính cho các đảng chính trị. Làn sóng xây dựng các tòa nhà công cộng lớn đáng chú ý vào cuối thế kỷ 19 cũng liên quan. Từ tòa thị chính thành phố, tòa nhà nghị viện tới tòa nhà trung tâm bang và các tòa nhà liên bang lớn, hai thập kỷ trước năm 1900 đã tạo thành thời đại vàng của kiến trúc công cộng ở Hoa Kỳ. Hầu như mọi thành phố đều được thiết lập vào cuối thế kỷ 19 đều có một tòa nhà nghị viện hoặc thị chính lộng lẫy ở trung tâm. Những tòa nhà này dường như báo hiệu một chính quyền mới đang trỗi dậy, một chính quyền quyền lực hơn và đế quốc hơn nước cộng hòa nông nghiệp. Tuy vậy, chìa khóa để hiểu được sự huy hoàng mỹ thuật – và chi phí – của những tòa nhà này là ghi nhận rằng những dự án đó là tham nhũng như chúng được dự báo.

Thông qua các hợp đồng xây dựng, chính quyền đáp ứng cho các doanh nhân trung thành về chính trị và các tổ chức đảng phái phục vụ như là văn phòng tuyển dụng để cung cấp công nhân cho công việc xây dựng. Bên cạnh đó, để lại quả cho các hợp đồng nhận được, doanh nghiệp trả các khoản phần trăm cho chính khách và lãnh đạo đảng phái. Những hệ quả của mối quan hệ phức tạp, mang tính cộng sinh giữa chính quyền, đảng phái và doanh nghiệp có thể được dự báo theo quy mô.  Morton Keller viết: “Các nhà thầu trúng thầu chia sẻ lợi nhuận từ giá cả được kê cao bừa bãi với các chính khách. Tòa nhà Tòa Án Hạt New York… tốn phí gấp bốn lần tòa nhà Nghị Viện của Anh Quốc. Hơn 13.000.000 dollar [170 triệu dollar vào năm 1998] đã được chi cho việc xây dựng tòa nhà này từ năm 1869 đến 1871 và tòa nhà không bao giờ được hoàn thành” (Keller, p. 240).

Tóm tắt lại lập luận cho đến thời điểm này, chính trị Hoa Kỳ vào thế kỷ 19 đã chuyển giao có hệ thống nguồn lực công từ chính quyền sang các đảng phái chính trị. Hệ quả là các đảng phái có thể được coi bản thân họ như người thực hiện các chức năng công thiết yếu. Họ tạo ra sự tham dự chính trị rộng rãi bằng cách kết nối các lợi ích cụ thể với hành động chính trị của các cá nhân. Họ khiến cho các cuộc bầu cử giống như được thực hiện trong dân chủ, kết nối sự lựa chọn của cử tri với hành động của chính quyền. Cuối cùng, họ còn tạo cho chính quyền tối thiểu cơ hội để sử dụng các đảng phái quốc gia và các hệ thống tổ chức của họ như là phương tiện để thực thi chính sách. Mặc dù vậy, tất cả đều có giá của nó. 


3. Chống Lại Tham Nhũng Trong Chính Quyền

Vào cuối thế kỷ 19, Moise Ostrogorski cho rằng mục tiêu chính của chính quyền Hoa Kỳ đã trở thành sự duy trì tổ chức đảng phái. Ông bình luận rằng các đảng phái đã kết nối những hệ thống quyền lực phân tán thành chính quyền thống nhất, nhưng thay vì là một chính quyền hiệu quả hơn, điều mà sự thống nhất hướng tới là “sự bán rẻ bảo trợ tổng thống cho các nghị sĩ,” và ai đó nói thêm, cho các đảng phái (Ostrogorski, pp. 285-6). Liệu sự đóng góp của các đảng phái cho dân chủ có xứng đáng với chi phí tham nhũng đi kèm với hệ thống mà xã hội phải gánh chịu? Trong vài thập kỷ cuối của thế kỷ 19, sự phê phán việc bảo trợ và các đảng phái đã đi đến kết luận là phí tổn trong tham nhũng và sự lãng phí của những đảng phái đó vượt xa sự đóng góp cho dân chủ và chính quyền của họ.
 
Cuộc thánh chiến phá hủy bảo trợ chính trị trở nên cuồng nhiệt trong chính trị Hoa Kỳ sau năm 1870. Nếu như ai đó cho rằng phong trào cải cách chỉ đề cập tới việc gia tăng hiệu quả của chính quyền thì sự say mê của những người cải cách sẽ không thể cắt nghĩa được. Nhưng nếu người ta hiểu rằng mục tiêu là thanh tẩy chính quyền về đạo đức thì người ta sẽ hiểu được sự say mê đi cùng với cuộc cải cách. Nhân vật nổi bật trong cuộc cải cách công vụ là George William Curtis, chủ tịch của Liên Hiệp Cải Cách Công Vụ (NCSRL). Khu vực bầu cử của ông ta bao gồm các công dân bản địa thượng lưu và phần trên của tầng lớp trung lưu. Curtis tìm cách thay đổi hệ thống phần thưởng đã gắn kết các chính đảng với chính quyền, nó cũng đã vô tình đã mở cửa công việc chính quyền cho các công dân ở tầng lớp thấp hơn. Ông ta giải thích rằng mục tiêu của cải cách không phải chỉ là tuân thủ những quy định thi cử nhất định. Đó phải là sự chỉnh đốn tham nhũng trong chính trị và khôi phục các chính đảng cho chức năng thực sự của chúng, tức là… các chính sách quốc gia” (White, p. 298).

Những người cải cách dịch vụ công áp đặt một hệ thống thi cử công chức đảm bảo rằng những người gia nhập công sở đạt đủ điều kiện để quản lý. Để củng cố “hệ thống tài năng” đó, họ cũng tìm cách bảo vệ công chức trước sự phân biệt đối xử chính trị trong các quyên góp cho đảng phái và bãi nhiệm vì lý do chính trị. Cuộc cải cách chỉ đạt được thành công nhỏ nhoi với sự thông qua Luật Pendleton 1883, chịu ảnh hưởng của các cuộc cải cách Northcote-Trevelyan trước đó ở Anh Quốc. Đạo luật này thiết lập các kỳ thi cạnh tranh và tạo ra một ủy ban công vụ do tổng thống chỉ định để thực hiện các kỳ thi đó cũng như áp dụng kết quả của chúng. Luật này cũng cụ thể hóa rằng “không bất cứ cá nhân nào trong công vụ… có nghĩa vụ quyên góp chính trị cho bất cứ quỹ chính trị nào,” và “không bất cứ cá nhân nào trong công vụ có quyền sử dụng quyền lực chính thống hay ảnh hưởng của anh ta để áp đặt hành động chính trị của bất cứ ai….” (Mosher, pp. 56-7).
Thành công ban đầu của những người cải cách còn hạn chế bởi vì tỷ lệ công vụ mà hệ thống tài năng mới bao quát còn nhỏ. Tuy vậy, đạo luật đã mang lại cho tổng thống quyền mở rộng số lượng các vị trí mà hệ thống tài năng bao quát. Trong hơn hai thập kỷ tiếp đó, các tổng thống đã thường xuyên mở rộng phạm vi bao quát của luật. Vào năm 1891, 22% công chức của chính quyền liên bang nằm trong phạm vi thi công chức. Vào năm 1900, 44% công chức thuộc phạm vi đó và vào năm 1910 thì tỷ lệ đó tăng lên 57% (Cục Thống Kê Hoa Kỳ, p. 710). Trên thực tế, theo các quy tắc công vụ mới, phần thưởng của sự bảo trợ và tư cách đảng viên đã góp phần mở rộng phạm vi bao quát của hệ thống tài năng. Các tổng thống lần lượt kết thúc nhiệm kỳ với các mệnh lệnh mở rộng phạm vi bao quát của hệ thống tài năng đối với các vị trí mà ông đã lấp đầy bằng sự bảo trợ vào lúc khởi đầu nhiệm kỳ.

4. Nền Cộng Hòa Cải Cách: Quản Trị Chuyên Nghiệp và Sự Suy Giảm Của Tham Dự

Các nhà cải cách công vụ đã thay đổi nhận thức của công chúng về đặc trưng của chính trị và chính quyền liên bang Hoa Kỳ. Sự chính trực thay thế cho sự đại diện và hiệu quả thay thế cho sự thông cảm. Việc phân phối chức vụ cho đảng viên hay đòi hỏi công chức đóng góp tiền cho đảng không còn là hợp pháp (Mosher, pp. 64-79). Các đảng phái bị buộc phải tìm ra các nguồn lực thay thế. Trong quá trình tìm kiếm nguồn lực thay thế, bản thân các đảng phái cũng thay đổi. Dưới hệ thống bổng lộc, các chính đảng liên kết qua lại với các khối cử tri lớn theo hai cách. Thứ nhất, đảng được tổ chức để kích thích sự tham gia ở mức độ rất cao, cả thông qua bầu cử lẫn các trong các hội thảo chính trị thường xuyên của đảng viên, các cuộc tranh luận và diễu hành đặc trưng cho thời kỳ đó. Thứ hai, tổ chức đảng được đảm bảo bằng sự phân phối rộng rãi các bổng lộc chính trị theo cấp bậc trong đảng. Hệ thống mới sau cải cách sẽ kết nối các đảng với tầng lớp thượng lưu kinh tế đồng thời tách họ khỏi cử tri quần chúng.

Nguồn Lực Mới và Các Đảng Phái Đã Thay Đổi

Hệ thống nguồn lực mới được đảng Cộng Hòa và lãnh đạo của họ, Mark Hanna, phát kiến trong cuộc bầu cử năm 1896, đó là một sự phản ứng lại lệnh cấm yêu cầu công chức đóng góp chính trị của cuộc cải cách công vụ. Trong cùng năm đó, đảng Dân Chủ đề cử William Jennings Bryan, một người bảo vệ quyền lợi cho nông dân và chỉ trích các chủ ngân hàng cũng như doanh nghiệp lớn. Đảng Cộng Hòa sử dụng nỗi ám ảnh do lập trường bài kinh doanh của Bryan để gây quỹ được một khoản tiền khổng lồ từ các doanh nghiệp nhằm tài trợ cho chiến dịch tranh cử của đảng Cộng Hòa. Khi hướng tới các khoản đóng góp tài chính của doanh nghiệp, đảng Cộng Hòa đã tìm thấy một mỏ vàng, có thể nói như vậy (Martin, pp. 84-87). Sự sáng tạo trong việc gây quỹ đã tạo ra một nguồn lực ổn định đảm bảo cho đảng phái, nguồn lực đó cũng dần dần thay thế cho các bổng lộc. Hệ quả của hệ thống nguồn lực mới là các đảng phái trở nên gắn bó với tầng lớp thượng lưu kinh doanh chặt chẽ hơn và dần dần đại diện cho các lợi ích chính trị của họ, cả đảng Dân Chủ cũng như đảng Cộng Hòa.

Một sự thay đổi khác trong hoạt động chính trị ở Hoa Kỳ cũng được củng cố bằng nguồn tiền mới của lĩnh vực kinh doanh là sự trỗi dậy của truyền thông giải trí cũng như các kênh tin tức quốc gia đại chúng. Vào những năm 1880, báo chí chuyển hóa từ các hoạt động quy mô nhỏ của đảng phái, được các đảng phái tài trợ, thành hoạt động kinh doanh phát đạt, xuất bản các tờ báo chính trị độc lập lớn hơn và nhiều màu sắc hơn. Công nghệ in ấn mới cũng như sự phát triển nhanh chóng của các hãng quốc gia đang tìm kiếm kênh quảng cáo đã thúc đẩy sự thay đổi trong ngành báo chí. Số lượng và số kỳ xuất bản của báo chí đã bùng nổ trong nửa thế kỷ, từ nội chiến cho đến năm 1914. Vào năm 1860, Hoa Kỳ có 387 nhật báo với tổng số ấn bản phát hành là 1.478.000. Vào năm 1914, Hoa Kỳ có 2.580 nhật báo với tổng số phát hành là 28.777.000 (Cục Thống Kê, p. 500). Trong cùng nửa thế kỷ đó, số lượng phát hành của báo chí đã tăng gấp gần 20 lần, dân số tăng gấp 3 lần (Cục Thống Kê, p. 1). Với nguồn tiền dồi dào mới, các chính đảng đã phát hiện ra rằng quảng cáo qua báo chí là sự thay thế lý tưởng cho đạo quân nhân viên đảng phái, những người khuyến khích cử tri đi bỏ phiếu trong các kì tranh cử của thế kỷ 19. Do đó, hệ quả là hệ thống bổng lộc chấm dứt, bản chất tranh cử của đảng chính trị thay đổi ngay khi nguồn tài chính của đảng đã thay đổi. Khi đánh mất tổ chức dựa trên sự bảo trợ để tiến hành các chiến dịch tranh cử theo kiểu quân sự của thế kỷ 19, các đảng phái dần dần áp dụng chiến dịch tranh cử theo kiểu quảng cáo phù hợp với nguồn tiền từ doanh nghiệp (Jensen).

Ngay khi cơ sở của đảng phái tách khỏi các tổ chức quần chúng quy mô lớn, vai trò của họ trong việc cung cấp dịch vụ cho các cử tri trung thành cũng suy giảm. Trong thời kỳ chính quyền nhỏ ở Hoa Kỳ, các bộ máy đảng đã cung cấp dịch vụ cho người nghèo, người thất nghiệp và người nhập cư mới. Sau năm 1900, chính quyền bang và địa phương đã dần dần cung cấp một số dịch vụ xã hội, cùng với các tổ chức từ thiện tư nhân, như nhà tạm trú, xây dựng một mạng lưới an sinh xã hôi tối thiểu để thay thế cho vai trò phân phối phúc lợi của tổ chức đảng.

Thắng Lợi Của Người Cải Cách Trước Tham Nhũng

Những người cải cách đã thắng lợi trong cuộc chiến chống lại tham nhũng và kém hiệu quả trong chính trị Hoa Kỳ, hoàn toàn ở cấp quốc gia và không hoàn toàn ở các chính quyền thành phố vào Thế Chiến I. Họ đã cải cách nhánh hành pháp liên bang và áp dụng khái niệm công chức chuyên nghiệp. Ở cấp địa phương, họ đã áp dụng khái niệm chính quyền thành phố phi đảng phái và người quản lý thành phố chuyên nghiệp. Hơn thế nữa, họ đã khởi sự một ngành nghiên cứu hành chính công của Hoa Kỳ để phục vụ cho việc gia tăng hiệu quả của quản lý nhà nước “để mở đường cho chính quyền,” như Woodrow Wilson đã viết trong luận văn cổ điển của ông, “Nghiên Cứu Về Hành Chính” (p. 485). Cuối cùng, những người cải cách đã tạo ra các chương trình nghiên cứu và đào tạo để giáo dục các công chức chuyên nghiệp, những người sẽ quản lý chính quyền hiệu quả và bảo vệ nói khỏi sự đồi bại của bổng lộc.

Theo ngôn ngữ của người cải cách, sự chấm dứt của tham nhũng trong chính quyền Hoa Kỳ sẽ đảm bảo rằng chính quyền gần gũi với người dân. Tuy vậy, một nghịch lý đã xuất hiện. Như James Morone đã nhận thấy: “chính quyền sẽ vừa quay lại với dân chúng vừa xa cách họ và nằm trong tay của các chuyên gia” (Morone, p.98). Theo một cách thỏa hiệp nhanh chóng, hệ thống bổng lộc đã hiện thực hóa lý tưởng của Andrew Jackson về hệ thống hành chính “luân chuyển vị trí”, thông qua đó các công dân bình thường hiểu được sự phục vụ của chính quyền trong thời gian tương đối ngắn. Trái lại, một chính quyền được cải cách và có trật tự hơn sẽ nằm trong tay của những người chuyên nghiệp. Những người cải cách đã định nghĩa lại quan hệ giữa chính quyền và nhân dân. Thay vì để công dân trực tiếp tham gia vào chính quyền, những người cải cách tạo ra một chính quyền sẽ phục vụ cho công dân tốt hơn. Với bổng lộc, các công dân đã tham gia vào chính trị và chính quyền. Với cải cách, công dân trở thành khách hàng.

Đáng chú ý là có bằng chứng cho thấy mục đích phục vụ công dân – hay cử tri – như khách hàng đã khuyến khích chính khách tấn công sự bảo trợ và tham nhũng. Vào cuối thế kỷ 19, bưu điện là một trong những lĩnh vực lớn được bảo trợ đảng phái của chính quyền liên bang. Hầu như toàn bộ hệ thống thu gom và phát trả thư ở nông thôn đều dựa trên sự bảo trợ dưới dạng bổ nhiệm chính trị các trưởng bưu cục cấp 4. Tuy vậy, vào năm 1890, một đạo luật của Quốc Hội đã biến hệ thống đó thành một hệ thống chuyển phát tự do ở nông thôn với nhân sự được lựa chọn bằng thi tuyển và chấm dứt sự bảo trợ. Sự chấm dứt bổng lộc và thiết lập sự chuyên nghiệp không do các nhà cải cách khởi sự mà do các nghị sĩ Quốc Hội tìm cách gia tăng dịch vụ cho cử tri của họ (Kernell and McDonald).

Do vậy, các đảng phái và chính khách đã thay đổi khi cuộc cải cách công vụ và hành chính chấm dứt bổng lộc trong chính quyền. Để thích nghi với sự tranh cử theo phong cách quảng cáo, các đảng phái chi một số tiền lớn cho quảng cáo trên báo chí, pamphlet và sách tranh cử. Đồng thời, một khuynh hướng rắc rối cũng xuất hiện. Sự tham gia của cử tri bắt đầu suy giảm trong chính trị Hoa Kỳ vào thế kỷ 20.

Vào đỉnh điểm của thời kỳ bổng lộc ở Hoa Kỳ, các đảng phái chính trị được củng cố bằng một hệ thống tham nhũng đã khuyến khích tỷ lệ cử tri đi bầu cao – tỷ lệ trên những người có quyền bỏ phiếu. “Bổng lộc” dưới dạng bổ nhiệm bảo trợ, hợp đồng cho các doanh nghiệp ủng hộ chính trị và chính sách phân phối như trợ cấp, hướng vào cử tri đảng viên, đã tạo ra các phần thưởng mạnh mẽ cho tổ chức đảng để gia tăng số lượng cử tri đi bầu như là phương tiện để thắng cử và tiếp tục kiểm soát bổng lộc. Đồng thời các tổ chức đảng lớn được đảm bảo bằng bổng lộc cũng cung cấp các đạo quân đảng viên có năng lực về hoạt động quần chúng để tổ chức cho cử tri đi bầu cử. Tuy vậy, sự suy giảm của bổng lộc do cải cách chính quyền đã đe dọa mối quan hệ giữa tham nhũng và tỷ lệ người bỏ phiếu. Bảng 1 cho thấy khuynh hướng của số cử tri bỏ phiếu ở các bang không phải miền bắc trong thế kỷ sau nội chiến
Bảng 1
Tỷ Lệ Bỏ Phiếu Ở Các Bang Không Phải Miền Nam Trong Các Kỳ Bầu Cử Tổng Thống, 1868-1948
(Dữ Liệu Của Burnham, p. 30)


Tỷ lệ bỏ phiếu
1868-1880
82.6
1884-1896
85.4
1900
84.1
1904-1916
73.6
1920-1948
60.6

Sự suy giảm tỷ lệ cử tri bỏ phiếu ở Hoa Kỳ trong thế kỷ 20 là một hiện tượng phức tạp (xem Burnham, chap. 1). Không có lời giải thích đơn lẻ nào có thể giải thích được cho toàn bộ sự suy giảm nhưng tương quan nhất thời của sự suy giảm với sự gia tăng của việc chống lại bổng lộc, phong trào cải cách hành chính công là rõ ràng. Nói một cách khái quát về mối liên hệ nhân quả, chúng ta có thể thấy sự tương đối phù hợp giữa giả định và phương pháp của phong trào cải cách với những thay đổi hệ quả trong đảng phái, điều đã giải thích hợp lý sự suy giảm của tỷ lệ người đi bầu cử. Khi khiến cho chính quyền phục vụ nhân dân tốt hơn, các nhà cải cách đã tạo ra một chính quyền – và quy trình chính trị - hoàn toàn xa cách cử tri, so với quy trình chính trị định hướng bằng bổng lộc cũ. Khi sự bảo trợ chính trị quan trọng là “bổng lộc” của người thắng cử, các đảng phái có phần thưởng mạnh mẽ để thúc đẩy số lượng cử tri đi bầu. Tuy vậy, khi sự bảo trợ suy thoái và sự phục vụ của chính quyền được chuyên nghiệp hóa theo như sự cải cách, phần thưởng của các đảng phái trong việc thúc đẩy bầu cử cũng giảm đi.

Dĩ nhiên, lợi ích của phong trào cải các đối với hành chính công là rất lớn. Viên chức hành chính của chính quyền trở thành người làm nghề chuyên môn thay vì các công dân tích cực chính trị “luân chuyển vị trí”. Chính quyền, như đã mở rộng vào thế kỷ 20, đòi hỏi ngày càng nhiều sự phục vụ của những người được giáo dục và chuyên môn hóa. Hệ thống công vụ mà cải cách đã tạo ra đã thích nghi nhanh chóng với những đòi hỏi thay đổi của công việc nhà nước. Sự bảo trợ là hệ thống nhân sự dựa trên giả định rằng công dân bình thường cũng phù hợp với công việc nhà nước. Những yêu cầu của chính quyền thế kỷ 20 đã khiến cho giả định đó trở thành lỗi thời. Tuy vậy, đồng thời, chúng ta cũng nhận thấy rằng những thay đổi trong hành chính công của Hoa Kỳ, nhấn mạnh vào tài năng và chấm dứt thực tiễn tham nhũng, cũng xóa bỏ vai trò tích cực của công dân trong chính quyền ngay cả khi chúng mở rộng chất lượng sự phục vụ của chính quyền cho công dân.

Song song với những sự thay đổi của hành chính công từ bảo trợ sang chuyên nghiệp, các đảng phái chính trị Hoa Kỳ và sự tranh cử của họ cũng thay đổi từ thúc đẩy cử tri quần chúng đi bầu cử sang quảng cáo chính trị dựa trên truyền thông. Khi chính trị đảng phái Hoa Kỳ trở nên phụ thuộc vào việc thuyết phục các cử tri theo cùng một cách như quảng cáo thương mại, cử tri trở nên ít có liên hệ gần gũi với đảng phái, tuyển cử và bỏ phiếu.

5. Kết Luận

Liệu tham nhũng có nhất thiết là kẻ thù của dân chủ? Con đường phát triển của những xã hội công nghiệp phát triển nhất cho thấy rằng sự tham nhũng phổ biến suy giảm khi trách nhiệm của chính quyền gia tăng và sự tham gia cũng nhưng tranh cử được mở rộng. Tuy vậy, trường hợp Hoa Kỳ là một ngoại lệ đáng chú ý so với kịch bản chung đó. Bài báo này lập luận rằng sự phát triển chính trị ở Hoa Kỳ thể hiện mối quan hệ hệ thống giữa tham nhũng chính trị, đảng phái quốc gia và tham gia dân chủ.

Định nghĩa truyền thống về tham nhũng chính trị là sự lạm dụng niềm tin của công chúng để thu lợi riêng. Tuy vậy, vào thế kỷ 19 ở nước Mỹ, tham nhũng có vai trò phức tạp hơn nhiều. Ở Hoa Kỳ, điều đó dẫn đến việc chiếm dụng các nguồn lực của chính quyền để phục vụ cho các đảng phái quần chúng, ngược lại các đảng phái này lại sử dụng nguồn lực đó để mở rộng sự tham gia chính trị và cung cấp một số chức năng cộng cộng, cùng với sự làm giàu cá nhân. Bên cạnh đó, chính trị Hoa Kỳ vào thế kỷ 19 chính thức gắn kết tham nhũng với dân chủ. Các chính khách hàng đầu như tổng thống Andrew Jackson và Martin Van Buren đã lập luận rằng bản thân chính quyền là lĩnh vực chính trị và tình cảm quần chúng và chức vụ cũng như sự bảo trợ nên được phân phối cho công dân vì lợi ích của họ. Do vậy, các đảng phái nhận được khái niệm chính thể dân chủ, mà nghịch lý là hợp pháp hóa tham nhũng.

Thực tế, cuộc chiến cải cách đã phá hủy tính hợp pháp của tham nhũng trong chính trị Hoa Kỳ. Sự thúc đẩy này đã tạo ra một nền hành chính công chuyên nghiệp cho chính quyền Hoa Kỳ. Nhưng song song với sự phát triển đó, bản thân các đảng phái đã thay đổi tổ chức và chức năng của họ. Vai trò là tổ chức quần chúng để thúc đẩy sự tham gia bầu cử của họ đã suy giảm, họ bị biến thành một tổ chức đặc biệt để thu gom tiền từ các lợi ích có tổ chức và quản lý các chiến dịch chính trị dựa trên truyền thông.

Song song với những thay đổi của đảng phái và tham gia chính trị, chính quyền trở thành lĩnh vực chuyên nghiệp đã mở rộng chức năng đối với kinh tế và xã hội. Sự tiếp cận của công dân với chính quyền đã suy giảm khi chính quyền mở rộng và gia tăng gánh vác đời sống của xã hội. Chính quyền Hoa Kỳ, trước những năm 1930, là lớn, phức tạp, kỹ thuật và hầu như sạch tham nhũng. Đó là sản phẩm của cải cách và chuyên nghiệp hóa chính quyền được khởi sự trong những năm cuối của thế kỷ 19 để chấm dứt sự tham nhũng và gia tăng hiệu quả. Tham nhũng hệ thống đã chấm dứt, nhưng cùng với sự biến mất của tham nhũng thì Hoa Kỳ cũng nhận thấy những sự thay đổi chính trị và thể chế đã làm suy giảm sự tham gia của công dân vào chính trị và chính quyền.


*Peri Arnold, Giáo Sư, Khoa Khọc Chính Trị, Đại Học Notre Dame, Notre Dame, Indiana, USA.

Tài liệu tham khảo

Abbott Richard H, "The Republican Party Press in Reconstruction Georgia, 1867- 1874.", The Journal of Southern History, Vol. 2 (November 1995), 725-760.

Anechiarico Frank and Jacobs James B., The Pursuit of Absolute Integrity, Chicago, University of Chicago Press, 1996.

Aronson Sidney H., Status and Kinship in the Higher Civil Service, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1964.
Bureau of the Census, Statistical History of the United States, Stanford, CT, Fairfield Publishers, 1965.

Burnham Walter Dean, The Current Crisis in American Politics, New York, Oxford University Press. 1982.

Ceaser James, Presidential Selection, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1979.

Jensen Richard, Winning of the Midwest, Chicago, University of Chicago Press, 1971.

Kernell Samuel and McDonald Michael P., "Congress and America's Political Development: The Transformation of the Post Office from Patronage to Service.", American Journal of Politics, Vol. 43 (1998), 792-811.

Keller Morton, Affairs of State, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1977.

Lowi, Theodore, The Personal President. Ithaca, NY, Cornell University Press, 1975.

Martin, Ralph., The Bosses, New York, G.P. Putnam, 1964.

McCormick, Richard C., The Party Period and Public Policy, New York, Oxford University Press, 1986.

Morone, James A., The Democratic Wish, New York, Basic Books, 1990.

Mosher, Frederick C. (ed.), Basic Documents of American Public Administration, 1776-1950, New York, Holmes & Meier, 1976.

Mosher, Frederick C., Democracy in the Public Service, 2nd ed., New York, Oxford University Press, 1982.

Orloff, Ann Shola and Theda Skocpol, "Why Not Equal Protection? Explaining the Politics of Public Social Spending in Britain, 1900-11, and the United States, nSQs-1920.", American Sociological Review, Vol. 49, (1984), 726-750.

Ostrogorski, Moise, Democracy and the Organization of Political Parties, Vol. I, Garden City, NY, 1964 (Published originally in 1902).

Rosenbloom, David, Public Administration, 4th ed., New York, McGraw-Hill, 1998.

Scott, James C., "Corruption, Machine Politics, and Political Change." American Political Science Review. Vol. 63 (1969), 1142-1158.

Skowronek, Stephen, The Politics Presidents Make, Cambridge, Harvard University Press, 1993.

Summers, Mark, The Era of Good Stealings, New York, Oxford University Press, 1993.

White, Leonard D., The Jacksonians, New York, The Free Press, 1965.

White, Leonard D., The Republican Era, New York, Macmillan, 1958.

Wilson, Woodrow, "The Study of Administration", Political Science Quarterly, 61 (December, 1941, reprinting original of 1887).