Gadget

This content is not yet available over encrypted connections.

Wednesday, August 31, 2016

Chính quyền Hoa Kỳ thế kỷ 19 được xây dựng dựa trên nạn tham nhũng tràn lan?

Bài viết của giáo sư khoa chính trị học Hoa Kỳ Peri E. Arnold cho rằng vào thế kỷ 19 thì chính quyền Hoa Kỳ đã được xây dựng dựa trên tham nhũng để phục vụ cho việc công nghiệp hóa. Sự tham nhũng phổ biến đó đồng thời cũng dẫn đến sự khuyến khích dân chúng tham gia vào chính trị, tức là mang đến một mức độ dân chủ cao. Trong trường hợp của Hoa Kỳ, tham nhũng không phải là kẻ thù của dân chủ. Khi nạn tham nhũng được đẩy lùi thì sự tham gia dân chủ cũng suy giảm.

Những cải cách nhằm chống lại tham nhũng như thi tuyển công chức, chuyên nghiệp hóa hành chính công đã hạn chế sự tham gia của dân chúng vào chính trị và chính quyền vì điều này loại bỏ người dân ở tầng lớp thấp hơn ra khỏi công việc chính quyền và việc xóa bỏ chế độ lại quả đã buộc các đảng phái dựa vào nguồn tài trợ của doanh nghiệp thay vì sự ủng hộ của dân chúng.


Peri E. Arnold đã cho thấy việc chống lại tham nhũng đã giúp giới thượng lưu kinh doanh loại bỏ sự tham dự vào chính trị của các tầng lớp thấp hơn và buộc các đảng phái phải trực tiếp phục vụ cho lợi ích của họ. Điều này khiến cho sự trong sạch về tham nhũng của Hoa Kỳ là đáng hoài nghi, nhưng tình trạng tham nhũng có thể sẽ không còn là vấn đề đối với giai cấp tư sản Hoa Kỳ, khi họ đã hoàn toàn kiểm soát được chính quyền và đảm bảo rằng các giai cấp khác sẽ không thể dựa vào chính quyền để chống lại họ. Nếu như sự hợp pháp hóa tham nhũng ở Hoa Kỳ đã giúp ích cho quá trình công nghiệp hóa của họ thì việc Hoa Kỳ thông qua các tổ chức quốc tế chống lại tham nhũng ở các quốc gia đang phát triển liệu có phải là chống lại quá trình công nghiệp hóa ở các nước này hay không?

Dưới đây là bản dịch bài viết Democracy And Corruption in the 19th Century United States: parties, "spoils" and political participation (pp 197-211) trong cuốn The History of Corruption in Cetral Government của Seppo Tiihonnen do nhà xuất bản IOS phát hành năm 2003.  


Dân Chủ và Tham Nhũng ở Hoa Kỳ vào Thế Kỷ 19: Đảng Phái, “Bổng Lộc” và Sự Tham Gia Chính Trị
Peri E. Arnold*

Trên khắp các nước phương tây dân chủ, sự tham nhũng hệ thống và phổ biến là dịch bệnh của quá khứ. Tại các xã hội dân chủ tiến bộ phương tây, tham nhũng là đặc trưng của chính quyền thời kỳ tiền dân chủ, khi đó sự tham gia bầu cử bị giới hạn và công việc của chính quyền hầu như vô hình đối với công chúng. Tuy vậy, Hoa Kỳ cho thấy một ngoại lệ kỳ lạ trong mối quan hệ giữa dân chủ hóa và tham nhũng.

Trong sự phát triển chính trị của Hoa Kỳ có một sự liên hệ kỳ lạ giữa sự tham nhũng phổ biến và mức độ tham gia dân chủ cao. Trong lịch sử chính trị Hoa Kỳ, tham nhũng có sự tương quan tích cực với một số chỉ số tổng quan của sự tham gia dân chủ. Sự tham gia suy giảm cùng với sự suy giảm thực tế của tham nhũng trong chính quyền Hoa Kỳ. Hơn nữa, sự thay thế việc quản trị có thời hạn của công dân thông qua sự bảo trợ bằng tầng lớp quản trị chuyên nghiệp là khuynh hướng thay đổi mang tính hệ thống đi cùng với sự suy giảm của tham gia chính trị.

Trong bài báo này, tôi sẽ giải thích cách thức tham nhũng diễn ra trong hành chính công đi cùng với sự mở rộng tham gia dân chủ ở Hoa Kỳ vào thế kỷ 19. Sau đó, tôi sẽ xem xét sự lên án thực tiễn tham nhũng trong quản trị và các cơ chế mà thực tiễn tham nhũng nương tựa. Cuối cùng, tôi sẽ khẳng định rằng sự suy giảm tỷ lệ cử tri tham gia bầu cử là một hệ quả không mong muốn của cải cách chính quyền và hành chính quốc gia của Hoa Kỳ.

Suốt phần lớn thế kỷ 19, tham nhũng đã ngự trị chính quyền Hoa Kỳ. Đồng thời, mức độ tham gia bầu cử là rất cao vào những thập kỷ sau cuộc nội chiến – trung bình khoảng 80% cử tri hợp lệ trong các cuộc bầu cử quốc gia. Các vị trí ở Quốc Hội bị cạnh tranh khốc liệt và lợi ích của các vị trí trong Quốc Hội đem lại cũng rất lớn. Bằng các luật lệ và thủ tục điều tra mới, sự tham nhũng đã suy giảm trong chính quyền Hoa Kỳ vào thế kỷ 20. Đồng thời, tỷ lệ tham gia bầu cử cũng giảm nhanh chóng, xuống còn khoảng một nửa số cử tri hợp lệ trong các cuộc bầu cử tổng thống và một phần ba trong các cuộc bầu cử Quốc Hội vào những năm 1990. Các vị trí lập pháp và hành chính trở thành nghề nghiệp chuyên môn thay vì là các vị trí nhất thời như ở nước Mỹ vào thế kỷ 19. Các đảng phái chính trị quần chúng sống động của thế kỷ 19 đã trở thành các nhà cung cấp dịch vụ hợp pháp chuyên nghiệp cho các chính khách chuyên nghiệp trong một kỷ nguyên chính quyền trong sạch đã được phát triển vào thế kỷ 20.

Mối liên hệ tích cực giữa sự tham nhũng chính trị mang tính hệ thống và sự tham gia bầu cử ở Hoa Kỳ có phải chỉ là trùng hợp? Hay chính là sự tham nhũng chính trị ở Hoa Kỳ vào thế kỷ 19, theo cách nào đó, là phương tiện để mở rộng sự tham gia dân chủ?


1. Tham Nhũng và Quản Lý Nhà Nước

Tại các nước dân chủ hiện nay, tham nhũng trong chính quyền là một sự nguyền rủa. Nó bị săn đuổi ở bất cứ nơi nào nó xuất hiện và sự phòng ngừa nghiêm khắc đối với nó xuất hiện trong quản trị công cũng như tư pháp, với một phạm vi hẹp hơn là trong quy trình lập pháp cũng như tranh cử.

Về tham nhũng, David Rosenbloom viết: Nó “có thể được định nghĩa là sự lừa dối niềm tin của công chúng để phục vụ cho các lợi ích riêng” (Rosenbloom, p. 533). Hầu hết những người tham nhũng là những người tìm kiếm sự giàu có cá nhân hoặc thỏa mãn lợi ích của họ thông qua các hoạt động chính quyền. Ví dụ, trong vụ “Whitewater”, tổng thống và bà Clinton bị cáo buộc đã thu lợi từ các giao dịch bất hợp pháp được che dấu khỏi luật pháp trong khi ông Clinton còn là thống đốc của bang Arkansas. Khi Clinton trở thành tổng thống, sự cáo buộc đó đã dẫn đến việc bổ nhiệm một hội đồng đặc biệt độc lập để điều tra vai trò của Clinton trong vụ “Whitewater”. Tuy vậy, tham nhũng được phân biệt với các hành vi làm giàu cá nhân bất hợp pháp; nó có thể được hiểu rộng hơn như là hành vi bị phản đối nói chung. Anechiarico và Jacob đã nhận thấy:

Tham nhũng là cái tên mà chúng ta dùng cho một số sự trao đổi của một số người trong một số bối cảnh tại một số thời điểm. Việc sử dụng phổ biến khái niệm này không đòi hỏi rằng hành vi tham nhũng bị coi là bất hợp pháp; chỉ cần người nhắc đến chúng cho rằng chúng phi luân lý hoặc vô đạo đức là đủ (p.3).

Tham nhũng nói chung không cần phải giới hạn với các hành vi tư lợi hoặc trực tiếp vi phạm pháp luật. Thay vì tìm kiếm lợi ích cá nhân thông qua sự tin tưởng của công chúng, tham nhũng có thể bao gồm việc lạm dụng các quy trình công để đạt được mục tiêu chính sách không thể chấp nhận mặc dù phương tiện đã được phê chuẩn.

Vụ bê bối ở Hoa Kỳ vào giữa những năm 1980 được gọi là “Iran-Contra” đã minh họa sự lạm dụng của chính quyền. Mục đích của tổng thống Ronald Reagan là mục đích công và không phải là sự tư lợi – sự trở về của các con tin Hoa Kỳ bị giam giữ ở Lebanon và vũ trang cho những kẻ nổi loạn chống cộng sản ở Trung Mỹ. Tuy vậy, phương tiện mà người của tổng thống sử dụng là đặc biệt bất hợp pháp và nói chung được coi là vi phạm đạo đức dân chủ. Cũng như trong vụ “Whitewater”, những lời cáo buộc về vụ “Iran-Contra” dẫn đến việc bổ nhiệm một hội đồng đặc biệt độc lập.

Trong khái niệm về tham nhũng, chính quyền Hoa Kỳ cuối thế kỷ 20 không có gì khác biệt với các nước công nghiệp phát triển còn lại. Thông qua nhiều cơ chế đa dạng, chính quyền liên bang Hoa Kỳ đã chống lại các hoạt động tham nhũng của các cá nhân hoặc nhóm tìm cách phá hoại các quy trình bình thường để thu lợi cá nhân hay đạt được các chính sách không thể chấp nhận. Trong số các cơ chế đang hoạt động chống lại tham nhũng ở Hoa Kỳ, hội đồng độc lập được coi là mấu chốt. Các nỗ lực chống tham nhũng khác bao gồm tổng thanh tra trong các bộ của chính quyền, trách nhiệm kiểm toán và điều tra của Cục Kiểm Toán, hệ thống bảo vệ của luật công vụ, luật bảo vệ “nhân chứng” và chức năng điều tra “giám sát” của các ủy ban Quốc Hội. Từ bên ngoài chính quyền, báo chí điều tra thường xuyên theo dõi chính quyền để phát hiện các tội lỗi và tìm kiếm các câu chuyện.

2. Tham Nhũng Trong Chính Quyền Hoa Kỳ Vào Thế Kỷ 19

Trong thời kỳ sau cuộc nội chiến Mỹ (1861-65), một hệ thống thực tiễn chính trị phục vụ cho chính trị và chính quyền quốc gia Hoa Kỳ đã bị lên án là tham nhũng. Một cuộc chiến về tham nhũng kéo dài 50 năm đã thay đổi bản chất của chính quyền Hoa Kỳ và tái định hình vai trò của các đảng chính trị trong chính trị Hoa Kỳ.

Từ sau nội chiến đến đầu thế kỷ 20, thực tiễn bị lên án “tham nhũng” không chỉ đơn giản là việc thao túng niềm tin của công chúng cho lợi ích tư nhân, mặc dù lúc đó sự thu lợi cá nhân có thừa. Trái lại, chúng là một hệ thống các hoạt động sử dụng chính quyền để hỗ trợ cho các đảng phái chính trị quần chúng. Trong suốt 50 năm đó, sự lên án tham nhũng không nhằm vào sự thiếu trung thực cá nhân mà nhằm vào cỗ máy động cơ chính của hệ thống chính trị quốc gia Hoa Kỳ của thời kỳ đó. Do đó, cuộc chiến thành công chống lại tham nhũng không chỉ chấm dứt thực tiễn tham nhũng phổ biến trong chính quyền mà cũng đồng thời biến đổi chính trị cũng như chính quyền theo một cách không được lường trước.

Các Chính Đảng, Sự Sảo Trợ và Dân Chủ Tham Dự

Giành được vị trí tổng thống vào năm 1828, Andrew Jackson đại diện cho một lực lượng mới trong chính trị Hoa Kỳ. Ông là người đầu tiên ở miền Tây đạt tới vị trí cao nhất, cho đến lúc đó vẫn thuộc về các thành viên của giới thượng lưu vùng Bờ Đông và ông cũng là tổng thống đầu tiên không có liên hệ với phong cách gia trưởng của thế hệ lập quốc (Skowronek, chap. 5). Khi nói về sự thay đổi chung, địa phương và hệ tư tưởng trong chính trị Hoa Kỳ, Jackson đã hỏi rằng làm thế nào để sự thắng cử của ông được chuyển hóa vào quản lý nhà nước? Hiến Pháp cho phép ông bổ nhiệm một số bộ trưởng của vài bộ trong chính quyền liên bang, nhưng cần được Thượng Viện phê chuẩn. Còn các viên chức cấp thấp hơn đang thực hiện công việc hàng ngày của chính quyền thì sao? Jackson lên án quan niệm cho rằng những viên chức này sẽ tại nhiệm vĩnh viễn và ông chấm dứt tình trạng này trong nhánh hành pháp (White, 1965, chap. 1).

Trong bài phát biểu tại nhiệm đầu tiên, Jackson đã đưa ra học thuyết quản trị công mới. Những người được bổ nhiệm hành chính, lớn hay nhỏ, đều sẽ là những người trung thành với tổng thống và đảng thắng cử. Những người được bổ nhiệm hành chính sẽ là công cụ phản ánh ý chí của cử tri. Dĩ nhiên, hệ quả logic của chính sách nhân sự mới là mỗi đời tổng thống đều sẽ loại bỏ các viên chức do tổng thống trước đó bổ nhiệm. Trên thực tế, điều này đã được đưa ra từ khi Jefferson thắng cử vào năm 1800 nhưng chưa bao giờ được thực hiện một cách có hệ thống như dưới thời Jackson (Aronson).

Jackson đưa ra học thuyết “luân chuyển vị trí” như là khái niệm về quản trị dân chủ (Mosher, pp. 61-64). Việc bổ nhiệm chính trị và bãi nhiệm các vị trí hành chính có hai hệ quả, một đối với quản lý nhà nước và một đối với các chính đảng. Thứ nhất, việc bổ nhiệm các đảng viên vào bộ máy hành chính đảm bảo rằng các viên chức hành chính sẽ trung thành với chính sách của lãnh đạo thắng cử (Crenson, pp. 104-139). Thứ hai, Jackson và người của ông cũng tạo thành một nền chính trị Hoa Kỳ mới với các đảng quần chúng (Ceaser). Thời kỳ của Jackson bắt đầu với việc xây dựng các chính đảng quốc gia từ các tổ chức đảng của bang, mỗi đảng đều được tổ chức bởi các lãnh đạo nắm giữ sự bảo trợ. Các đảng cấp bang này kiểm soát việc lựa chọn các của bang và ứng cử viên địa phương cũng như ứng cử viên vào hai viện của Quốc Hội. Trong kỳ họp bốn năm một lần, các đảng ở bang này, tại đại hội quốc gia, lựa chọn ứng cử viên tổng thống. Do vậy, sự luân chuyển vị trí đòi hỏi trách nhiệm chính trị trong quản lý nhà nước đồng thời cũng cung cấp nguồn lực để xây dựng các đảng quần chúng.

Hệ thống đảng phái thời hậu Jackson bền vững nhờ vào khả năng phân phối sự bổ nhiệm mang tính bảo trợ cho những người trung thành, nhờ vào khả năng đưa sự mua sắm của chính quyền đến những người ủng hộ và quyền ban phát phần thưởng cho các khu vực bầu cử đã ủng hộ thông qua chính sách phân phối công. Trên thực tế, một hệ thống tham nhũng có tổ chức là nền tảng cho các tổ chức chính trị dân chủ và sự tham gia chính trị ở Hoa Kỳ.

Chính quyền Hoa Kỳ thế kỷ 19 thiếu năng lực nhưng lại phải đối mặt với nhu cầu và gánh nặng gia tăng. Họ thiếu các tổ chức quản trị hợp lý, các viên chức hành chính được đào tạo, các phương tiện truyền thông và họ chỉ có quyền lực không chắc chắn đối với sự phát triển kinh tế mới. Bằng cách sử dụng các nguồn lực của chính quyền để hỗ trợ cho bản thân, các chính đảng cũng mang đến sự trật tự cho chính quyền. Các hoạt động của đảng phái cung với các nhà hoạt động và cử tri của họ đã lấp đầy khoảng trống do chính quyền thiểu số của Hoa Kỳ tạo ra. 

Ann Orloff and Theda Skocpol cho rằng mức độ xuất hiện dân chủ trong sự phát triển nhà nước quyết định số lượng nguồn lực công mà các chính đảng có thể khai thác. Họ viết:

Tại một số nước Châu Âu phong kiến, sự hành chính hóa nhà nước diễn ra trước sự xuất hiện của chế độ dân chủ bầu cử… Khi các đảng tranh cử cuối cùng cũng xuất hiện tại các quốc gia đó thì họ không thể tiếp cận “bổng lộc của chức vụ”, và do đó phải đưa ra các kêu gọi cương lĩnh… Nhưng ở những nước mà chính trị dân cử diễn ra trước sự hành chính hóa nhà nước… các đảng phái có thể sử dụng các chức vụ cũng như chính sách của chính quyền làm sự bảo trợ (p. 731).  

Từ những năm 1820 đến năm 1900, những đảng phái bảo trợ Hoa Kỳ đã có thể giao tranh như thể họ có một đạo quân lớn (Jensen, p. 11). Các cử tri có liên hệ mạnh mẽ với chính đảng lớn này hay chính đảng lớn khác, hệ quả là nếu như việc bỏ phiếu cho đảng đối thủ là bất khả thi thì cử tri cũng không chú ý đến sự khó chịu đó. Cho đến cuối thế kỷ, phiếu bầu vẫn do các chính đảng tự in ra và chỉ có ứng cử viên của bản thân. Cử tri lựa chọn phiếu bầu của đảng này hay đảng khác và trên thực tế là bỏ phiếu thẳng cho đảng ấy. Do vậy, vào ngày bầu cử, mối quan tâm chính của mỗi đảng là tối đa hóa số cử tri đi bỏ phiếu trong số những người trung thành với họ.

Sự quan trọng của số lượng cử tri đi bầu có thể thấy trong những thắng lợi sít sao của các kỳ bầu cử tổng thống từ năm 1868 đến 1900. Chỉ có hai trong số chín kỳ bầu cử bốn năm một lần có thắng lợi chênh lệch hơn 5% tổng số phiếu bầu cho đảng Cộng Hòa hoặc đảng Dân Chủ. Ba kỳ có thắng lợi chỉ chênh lệch dưới 1% tổng số phiếu bầu cho cả hai đảng (Keller, p. 545). Thêm vào đó, sự tương quan đảng phái trong Quốc Hội cũng thay đổi qua các kỳ bầu cử. Khi những căng thẳng về nội chiến và Tái Thiết qua đi, trận chiến chính trị trở thành đấu tranh giữa các cỗ máy đảng phái để tối đa hóa số cử tri đi bầu trong một bối cảnh không có sự khác biệt về hệ tư tưởng hay có các vấn đề chia rẽ.

Cho đến lúc đó, các đảng phải sử dụng một đạo quân nhân viên đảng phái để đảm bảo số cử tri đi bầu và cung cấp người cho các điểm bỏ phiếu vào ngày bầu cử. Morton Keller nhận thấy: “Phương kế máy móc mong manh của chính trị mang tính tổ chức chiếm ưu thế so với các vấn đề quốc gia chủ chốt” (Keller, p. 544). Nhân viên đảng phái tụ tập ở các điểm bỏ phiếu tạo ra cho đảng cơ hội hối lộ hay lôi kéo cử tri vào phút chót. Giữa các kỳ bầu cử, các đảng duy trì sự trung thành của cử tri thông qua các báo chí dành cho đảng viên và thông qua việc phân phát lợi ích. Cho đến cuối thế kỷ 19, hầu như mọi tờ báo Hoa Kỳ đều liên kết với đảng phái và phần lớn ấn phẩm của họ được các tổ chức đảng quốc gia hay bang phân phát (ví dụ, xem Abbott). Trong một thời kỳ không có chính sách phúc lợi, các tổ chức đảng phái là người cung cấp dịch vụ, người ban phát đặc ân và văn phòng tuyển dụng.   

Do đó, các đảng phái không chỉ đơn giản là cỗ máy phân phối các lợi ích cụ thể để phục vụ cho bản thân. Bên cạnh đó, họ cũng lấp đầy những khoảng trống trong chính sách công có thể được cung cấp ở đâu đó tại phương Tây bằng cách mở rộng nhà nước phúc lợi xã hội. Ví dụ, khi mà các bộ máy đảng đô thị ở Hoa Kỳ cung cấp nhiều loại lợi ích giống như phúc lợi cho những người nhập cư mới từ Ireland, Đông Âu và miền bắc Italy, chính quyền trung ương ở Anh và Tây Âu cũng bắt đầu phổ quát hóa chính sách phúc lợi cho công dân của họ. Sự bảo trợ là lợi ích trung tâm được các đảng phái phân phát cho người trung thành. James C. Scott đã viết:

Bằng cách khai thác sự theo đuổi công cộng để cung cấp các vị trí có thể thỏa thuận theo các tiêu chí chính trị, bộ máy đảng phái thu được công cụ cần thiết để duy trì kỷ luật và sự gắn kết bên trong. Các nhóm và cá nhân khác nhau kết hợp thành đảng phái được gắn kết bằng các phần thưởng vật chất như là sự bảo trợ, đồng thời những vị trí này cũng đem đến cho đảng phái các cán bộ đảng, họ là những người thường trực của tổ chức và chịu trách nhiệm về những mệnh lệnh của lãnh đạo (p. 1151).

Do vậy, các chính đảng duy trì một đạo quân các nhà hoạt động sẵn sàng làm việc cho ứng cử viên của đảng, ủng hộ báo chí của đảng và duy trì sự trung thành của cử tri dựa trên lợi ích. Làm sao các chính đảng này có thể cung cấp tài chính cho những hoạt động quy mô lớn đó? Khả năng của đảng thắng cử trong việc bổ nhiệm những người trung thành với họ vào các vị trí trong chính quyền đã mang lại cho đảng phái cả khả năng tặng thưởng tức thời cho người trung thành cũng như nguồn tài chính đáng tin cậy. Trong hệ thống của Jackson, mỗi vị trí đều đi kèm với nghĩa vụ về khoản phần trăm cho chính đảng và nguồn thu đó trở thành nền tảng cho ngân quỹ của đảng. 

Điều mà Jackson khởi sự vào cuối những năm 1820 đã trở thành quy tắc trong phần còn lại của thế kỷ. Summers viết

Vào năm 1896, chính quyền thực hiện việc bãi nhiệm và bổ nhiệm quy mô lớn mỗi khi tổng thống mới nhậm chức… Không tổng thống nào có thể để đối thủ tiếp tục tại nhiệm và triển khai chính sách của họ. Trong một hệ thống đảng phái dựa trên lòng trung thành, với cấp bậc giống như cấp bậc quân sự … người thắng cử có thể không tin rằng những người thất cử sẽ hành động chân thành, nhưng hơn thế nữa, họ không thể tin rằng người của họ sẽ trung thành mà không… có phần chia.” (Summers, p. 89).

Nhu cầu của đảng phái đối với nguồn lực của chính quyền – việc làm và hợp đồng – dẫn đến sự phát triển của chính quyền. Xã hội và kinh tế Hoa Kỳ đã thay đổi vào cuối 1/3 thế kỷ 19, công việc của chính quyền trở nên phức tạp hơn. Tuy vậy, sự tăng trưởng của chính quyền trong thời gian đó không hoàn toàn dựa trên các chức năng được mở rộng bởi vì khi mà bối cảnh trở nên phức tạp hơn thì bản thân chính quyền đã không mở rộng nhanh chóng phạm vi chính sách đối với xã hội và kinh tế cho đến thế kỷ 20.

Do đó, điều hợp lý là xem xét nhu cầu tổ chức của đảng phái như là nguyên nhân sự phát triển của chính quyền. Từ năm 1871 đến 1881, số lượng nhân viên của chính quyền liên bang đã tăng gấp đôi, từ 51.000 lên 100.000 và vào năm 1891, số lượng nhân viên đã tăng lên 157.442 (Cục Thống Kê, p. 710). Nhân viên chính quyền đã phình ra ở hầu như mọi địa phương. Ví dụ, ở thành phố New York, có 140.000 nhân viên chính quyền, địa phương, bang và liên bang – chiếm 1/8 số cử tri (Keller, p.239).

Chương trình chi tiêu lớn nhất của chính quyền liên bang vào cuối thế kỷ 19 đáp ứng được cho một chính đảng và đó chính là mô hình sử dụng nguồn lực của chính quyền cho lợi ích của đảng viên. Trợ cấp cho cựu chiến binh phe Liên Bang và người phụ thuộc, gắn kết một số lượng người khổng lồ cho đảng Cộng Hòa và tổ chức liên kết của họ, Đại Quân Cộng Hòa, nhóm gây sức ép lớn nhất thời đó. Trợ cấp cho cựu chiến binh chiếm 34% ngân sách liên bang vào năm 1890 và cục trợ cấp quản lý chính sách này có 6.241 nhân viên vào năm 1991. Vào năm 1900, 753.000 cựu chiến binh và 241.000 người phụ thuộc được nhận trợ cấp. Thêm vào đó: “Một cơ sở hạ tầng trợ cấp lớn và các đại lý nhận, luật sư về trợ cấp [khoảng 60.000 vào năm 1898], các ban y tế và 4.000 phẫu thuật viên phục vụ cho hệ thống phúc lợi liên bang quy mô lớn đầu tiên này” (Keller, 311).

Từ một góc độ, chính quyền Hoa Kỳ cuối thế kỷ 19 đã quản trị dựa trên sự tham nhũng. Tuy vậy, nếu tham nhũng là “sự lừa dối niềm tin của công chúng để mưu lợi riêng,” thì điều đã diễn ra trong chính quyền Hoa Kỳ phức tạp hơn tham nhũng hiện đại. Chúng đã lợi dụng “niềm tin của công chúng” để cung cấp năng lượng cho bộ máy chính trị dân chủ ở Hoa Kỳ. Vào cuối những năm 1890, nhà khoa học chính trị Henry Jones Ford coi những bổng lộc này giống như tiền tệ, mà nhờ vào đó các tổ chức phân tán trong phạm vi các đảng phái củng cố bản thân và thực hiện công việc của họ. “Các nghị sĩ, cũng như các lãnh đạo đảng phái ở bang và địa phương của họ trở thành người môi chức quyền, tìm kiếm và chi tiêu khoản tiền tệ bổng lộc” (Trích dẫn của White, Repub. Era, pp. 7-8). Trong khi rõ ràng là có sự lạm dụng đồng thời niềm tin của công chúng cho lợi ích riêng thì mục tiêu trung tâm của các đảng phái chính trị dựa trên nguồn lực của chính quyền là vận hành một hệ thống tham gia đã khiến Hoa Kỳ thế kỷ 19 trở thành một xã hội dân chủ chính trị nhất vào thời đó. Do đó, tham nhũng, được gọi là “hệ thống bổng lộc”, là phương tiện để mở rộng các mục tiêu công của chính quyền – ngay cả khi bằng các phương tiện phi pháp và phi chính thống.

Đảng Phái và Chính Quyền

Hiến Pháp Hoa Kỳ năm 1787 đã tạo ra một chính quyền cho nước cộng hòa nông nghiệp. Không có sự thay đổi căn bản trong quyền lực và tổ chức thì chính quyền này sẽ không phù hợp với sự trỗi dậy của công nghiệp và chủ nghĩa tư bản tập thể, một gia tăng dân số nhanh chóng, sự gia tăng đô thị và sự phát triển của vận tải. Sự trỗi dậy của các cỗ máy đảng phái theo cách nào đó đã hướng tới việc cung cấp các phương tiện để mở rộng phạm vi của chính quyền trong xã hội và kinh tế. Nhà sử học Mark Summer nhận thấy: “Ông chủ, sự vận động hành lang có tổ chức, các nhà thầu lắm mánh khóe, tất cả đều thấy rằng sự phát triển của họ vướng vào một chính quyền nhỏ, giới hạn, với các quan chức dân cử không, không thể làm tất cả những công việc được kỳ vọng một cách có hiệu quả hay toàn diện” (Summers, p. x).

Chính quyền nhỏ, chính thống, giữa một xã hội và nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng được bổ sung bằng các chính đảng quần chúng, với gốc rễ tổ chức ở các bang và địa phương, các lãnh đạo khéo léo của họ - “những ông chủ,” với binh đoàn đảng viên tích cực cũng như các doanh nhân trung thành về chính trị với họ. Theodore Lowi khái quát chính quyền quốc gia trong thời kỳ này là là nhà nước phân phối, có nghĩa là vai trò chính của chính quyền liên bang là thúc đẩy kinh tế quốc gia bằng việc phân phối trợ cấp và phần thưởng (Lowi, chap. 1). Minh họa nổi bật cho chính sách công của nhà nước phân phối là sự trợ cấp cho việc xây dựng đường sắt đi về phía tây bằng cách giao đất công cho các công ty đường sắt.

Trợ cấp của chính quyền được phân phối thông qua các doanh nhân trung thành với đảng nắm quyền và là một dạng khác của sự bảo trợ chính trị. Những trợ cấp này, như việc cấp đất cho đường sắt, tạo thành sự trao đổi mà qua đó chính quyền liên bang khuyến khích doanh nhân và nhà đầu tư thực hiện các dự án lớn. Do vậy, không cần đến năng lực hành chính để lập kế hoạch và triển khai các dự án, chính quyền vẫn có thể hỗ trợ việc xây dựng một cơ sở hạ tầng quốc gia phục vụ cho việc mở rộng chủ nghĩa tư bản công nghiệp – kênh rạch, đường xá, bưu điện và đường sắt.

Hợp đồng của chính quyền đóng vai trò kép đối với chính quyền, đạt được mục tiêu chính sách đồng thời cũng cung cấp việc làm và nguồn tài chính cho các đảng chính trị. Làn sóng xây dựng các tòa nhà công cộng lớn đáng chú ý vào cuối thế kỷ 19 cũng liên quan. Từ tòa thị chính thành phố, tòa nhà nghị viện tới tòa nhà trung tâm bang và các tòa nhà liên bang lớn, hai thập kỷ trước năm 1900 đã tạo thành thời đại vàng của kiến trúc công cộng ở Hoa Kỳ. Hầu như mọi thành phố đều được thiết lập vào cuối thế kỷ 19 đều có một tòa nhà nghị viện hoặc thị chính lộng lẫy ở trung tâm. Những tòa nhà này dường như báo hiệu một chính quyền mới đang trỗi dậy, một chính quyền quyền lực hơn và đế quốc hơn nước cộng hòa nông nghiệp. Tuy vậy, chìa khóa để hiểu được sự huy hoàng mỹ thuật – và chi phí – của những tòa nhà này là ghi nhận rằng những dự án đó là tham nhũng như chúng được dự báo.

Thông qua các hợp đồng xây dựng, chính quyền đáp ứng cho các doanh nhân trung thành về chính trị và các tổ chức đảng phái phục vụ như là văn phòng tuyển dụng để cung cấp công nhân cho công việc xây dựng. Bên cạnh đó, để lại quả cho các hợp đồng nhận được, doanh nghiệp trả các khoản phần trăm cho chính khách và lãnh đạo đảng phái. Những hệ quả của mối quan hệ phức tạp, mang tính cộng sinh giữa chính quyền, đảng phái và doanh nghiệp có thể được dự báo theo quy mô.  Morton Keller viết: “Các nhà thầu trúng thầu chia sẻ lợi nhuận từ giá cả được kê cao bừa bãi với các chính khách. Tòa nhà Tòa Án Hạt New York… tốn phí gấp bốn lần tòa nhà Nghị Viện của Anh Quốc. Hơn 13.000.000 dollar [170 triệu dollar vào năm 1998] đã được chi cho việc xây dựng tòa nhà này từ năm 1869 đến 1871 và tòa nhà không bao giờ được hoàn thành” (Keller, p. 240).

Tóm tắt lại lập luận cho đến thời điểm này, chính trị Hoa Kỳ vào thế kỷ 19 đã chuyển giao có hệ thống nguồn lực công từ chính quyền sang các đảng phái chính trị. Hệ quả là các đảng phái có thể được coi bản thân họ như người thực hiện các chức năng công thiết yếu. Họ tạo ra sự tham dự chính trị rộng rãi bằng cách kết nối các lợi ích cụ thể với hành động chính trị của các cá nhân. Họ khiến cho các cuộc bầu cử giống như được thực hiện trong dân chủ, kết nối sự lựa chọn của cử tri với hành động của chính quyền. Cuối cùng, họ còn tạo cho chính quyền tối thiểu cơ hội để sử dụng các đảng phái quốc gia và các hệ thống tổ chức của họ như là phương tiện để thực thi chính sách. Mặc dù vậy, tất cả đều có giá của nó. 


3. Chống Lại Tham Nhũng Trong Chính Quyền

Vào cuối thế kỷ 19, Moise Ostrogorski cho rằng mục tiêu chính của chính quyền Hoa Kỳ đã trở thành sự duy trì tổ chức đảng phái. Ông bình luận rằng các đảng phái đã kết nối những hệ thống quyền lực phân tán thành chính quyền thống nhất, nhưng thay vì là một chính quyền hiệu quả hơn, điều mà sự thống nhất hướng tới là “sự bán rẻ bảo trợ tổng thống cho các nghị sĩ,” và ai đó nói thêm, cho các đảng phái (Ostrogorski, pp. 285-6). Liệu sự đóng góp của các đảng phái cho dân chủ có xứng đáng với chi phí tham nhũng đi kèm với hệ thống mà xã hội phải gánh chịu? Trong vài thập kỷ cuối của thế kỷ 19, sự phê phán việc bảo trợ và các đảng phái đã đi đến kết luận là phí tổn trong tham nhũng và sự lãng phí của những đảng phái đó vượt xa sự đóng góp cho dân chủ và chính quyền của họ.
 
Cuộc thánh chiến phá hủy bảo trợ chính trị trở nên cuồng nhiệt trong chính trị Hoa Kỳ sau năm 1870. Nếu như ai đó cho rằng phong trào cải cách chỉ đề cập tới việc gia tăng hiệu quả của chính quyền thì sự say mê của những người cải cách sẽ không thể cắt nghĩa được. Nhưng nếu người ta hiểu rằng mục tiêu là thanh tẩy chính quyền về đạo đức thì người ta sẽ hiểu được sự say mê đi cùng với cuộc cải cách. Nhân vật nổi bật trong cuộc cải cách công vụ là George William Curtis, chủ tịch của Liên Hiệp Cải Cách Công Vụ (NCSRL). Khu vực bầu cử của ông ta bao gồm các công dân bản địa thượng lưu và phần trên của tầng lớp trung lưu. Curtis tìm cách thay đổi hệ thống phần thưởng đã gắn kết các chính đảng với chính quyền, nó cũng đã vô tình đã mở cửa công việc chính quyền cho các công dân ở tầng lớp thấp hơn. Ông ta giải thích rằng mục tiêu của cải cách không phải chỉ là tuân thủ những quy định thi cử nhất định. Đó phải là sự chỉnh đốn tham nhũng trong chính trị và khôi phục các chính đảng cho chức năng thực sự của chúng, tức là… các chính sách quốc gia” (White, p. 298).

Những người cải cách dịch vụ công áp đặt một hệ thống thi cử công chức đảm bảo rằng những người gia nhập công sở đạt đủ điều kiện để quản lý. Để củng cố “hệ thống tài năng” đó, họ cũng tìm cách bảo vệ công chức trước sự phân biệt đối xử chính trị trong các quyên góp cho đảng phái và bãi nhiệm vì lý do chính trị. Cuộc cải cách chỉ đạt được thành công nhỏ nhoi với sự thông qua Luật Pendleton 1883, chịu ảnh hưởng của các cuộc cải cách Northcote-Trevelyan trước đó ở Anh Quốc. Đạo luật này thiết lập các kỳ thi cạnh tranh và tạo ra một ủy ban công vụ do tổng thống chỉ định để thực hiện các kỳ thi đó cũng như áp dụng kết quả của chúng. Luật này cũng cụ thể hóa rằng “không bất cứ cá nhân nào trong công vụ… có nghĩa vụ quyên góp chính trị cho bất cứ quỹ chính trị nào,” và “không bất cứ cá nhân nào trong công vụ có quyền sử dụng quyền lực chính thống hay ảnh hưởng của anh ta để áp đặt hành động chính trị của bất cứ ai….” (Mosher, pp. 56-7).
Thành công ban đầu của những người cải cách còn hạn chế bởi vì tỷ lệ công vụ mà hệ thống tài năng mới bao quát còn nhỏ. Tuy vậy, đạo luật đã mang lại cho tổng thống quyền mở rộng số lượng các vị trí mà hệ thống tài năng bao quát. Trong hơn hai thập kỷ tiếp đó, các tổng thống đã thường xuyên mở rộng phạm vi bao quát của luật. Vào năm 1891, 22% công chức của chính quyền liên bang nằm trong phạm vi thi công chức. Vào năm 1900, 44% công chức thuộc phạm vi đó và vào năm 1910 thì tỷ lệ đó tăng lên 57% (Cục Thống Kê Hoa Kỳ, p. 710). Trên thực tế, theo các quy tắc công vụ mới, phần thưởng của sự bảo trợ và tư cách đảng viên đã góp phần mở rộng phạm vi bao quát của hệ thống tài năng. Các tổng thống lần lượt kết thúc nhiệm kỳ với các mệnh lệnh mở rộng phạm vi bao quát của hệ thống tài năng đối với các vị trí mà ông đã lấp đầy bằng sự bảo trợ vào lúc khởi đầu nhiệm kỳ.

4. Nền Cộng Hòa Cải Cách: Quản Trị Chuyên Nghiệp và Sự Suy Giảm Của Tham Dự

Các nhà cải cách công vụ đã thay đổi nhận thức của công chúng về đặc trưng của chính trị và chính quyền liên bang Hoa Kỳ. Sự chính trực thay thế cho sự đại diện và hiệu quả thay thế cho sự thông cảm. Việc phân phối chức vụ cho đảng viên hay đòi hỏi công chức đóng góp tiền cho đảng không còn là hợp pháp (Mosher, pp. 64-79). Các đảng phái bị buộc phải tìm ra các nguồn lực thay thế. Trong quá trình tìm kiếm nguồn lực thay thế, bản thân các đảng phái cũng thay đổi. Dưới hệ thống bổng lộc, các chính đảng liên kết qua lại với các khối cử tri lớn theo hai cách. Thứ nhất, đảng được tổ chức để kích thích sự tham gia ở mức độ rất cao, cả thông qua bầu cử lẫn các trong các hội thảo chính trị thường xuyên của đảng viên, các cuộc tranh luận và diễu hành đặc trưng cho thời kỳ đó. Thứ hai, tổ chức đảng được đảm bảo bằng sự phân phối rộng rãi các bổng lộc chính trị theo cấp bậc trong đảng. Hệ thống mới sau cải cách sẽ kết nối các đảng với tầng lớp thượng lưu kinh tế đồng thời tách họ khỏi cử tri quần chúng.

Nguồn Lực Mới và Các Đảng Phái Đã Thay Đổi

Hệ thống nguồn lực mới được đảng Cộng Hòa và lãnh đạo của họ, Mark Hanna, phát kiến trong cuộc bầu cử năm 1896, đó là một sự phản ứng lại lệnh cấm yêu cầu công chức đóng góp chính trị của cuộc cải cách công vụ. Trong cùng năm đó, đảng Dân Chủ đề cử William Jennings Bryan, một người bảo vệ quyền lợi cho nông dân và chỉ trích các chủ ngân hàng cũng như doanh nghiệp lớn. Đảng Cộng Hòa sử dụng nỗi ám ảnh do lập trường bài kinh doanh của Bryan để gây quỹ được một khoản tiền khổng lồ từ các doanh nghiệp nhằm tài trợ cho chiến dịch tranh cử của đảng Cộng Hòa. Khi hướng tới các khoản đóng góp tài chính của doanh nghiệp, đảng Cộng Hòa đã tìm thấy một mỏ vàng, có thể nói như vậy (Martin, pp. 84-87). Sự sáng tạo trong việc gây quỹ đã tạo ra một nguồn lực ổn định đảm bảo cho đảng phái, nguồn lực đó cũng dần dần thay thế cho các bổng lộc. Hệ quả của hệ thống nguồn lực mới là các đảng phái trở nên gắn bó với tầng lớp thượng lưu kinh doanh chặt chẽ hơn và dần dần đại diện cho các lợi ích chính trị của họ, cả đảng Dân Chủ cũng như đảng Cộng Hòa.

Một sự thay đổi khác trong hoạt động chính trị ở Hoa Kỳ cũng được củng cố bằng nguồn tiền mới của lĩnh vực kinh doanh là sự trỗi dậy của truyền thông giải trí cũng như các kênh tin tức quốc gia đại chúng. Vào những năm 1880, báo chí chuyển hóa từ các hoạt động quy mô nhỏ của đảng phái, được các đảng phái tài trợ, thành hoạt động kinh doanh phát đạt, xuất bản các tờ báo chính trị độc lập lớn hơn và nhiều màu sắc hơn. Công nghệ in ấn mới cũng như sự phát triển nhanh chóng của các hãng quốc gia đang tìm kiếm kênh quảng cáo đã thúc đẩy sự thay đổi trong ngành báo chí. Số lượng và số kỳ xuất bản của báo chí đã bùng nổ trong nửa thế kỷ, từ nội chiến cho đến năm 1914. Vào năm 1860, Hoa Kỳ có 387 nhật báo với tổng số ấn bản phát hành là 1.478.000. Vào năm 1914, Hoa Kỳ có 2.580 nhật báo với tổng số phát hành là 28.777.000 (Cục Thống Kê, p. 500). Trong cùng nửa thế kỷ đó, số lượng phát hành của báo chí đã tăng gấp gần 20 lần, dân số tăng gấp 3 lần (Cục Thống Kê, p. 1). Với nguồn tiền dồi dào mới, các chính đảng đã phát hiện ra rằng quảng cáo qua báo chí là sự thay thế lý tưởng cho đạo quân nhân viên đảng phái, những người khuyến khích cử tri đi bỏ phiếu trong các kì tranh cử của thế kỷ 19. Do đó, hệ quả là hệ thống bổng lộc chấm dứt, bản chất tranh cử của đảng chính trị thay đổi ngay khi nguồn tài chính của đảng đã thay đổi. Khi đánh mất tổ chức dựa trên sự bảo trợ để tiến hành các chiến dịch tranh cử theo kiểu quân sự của thế kỷ 19, các đảng phái dần dần áp dụng chiến dịch tranh cử theo kiểu quảng cáo phù hợp với nguồn tiền từ doanh nghiệp (Jensen).

Ngay khi cơ sở của đảng phái tách khỏi các tổ chức quần chúng quy mô lớn, vai trò của họ trong việc cung cấp dịch vụ cho các cử tri trung thành cũng suy giảm. Trong thời kỳ chính quyền nhỏ ở Hoa Kỳ, các bộ máy đảng đã cung cấp dịch vụ cho người nghèo, người thất nghiệp và người nhập cư mới. Sau năm 1900, chính quyền bang và địa phương đã dần dần cung cấp một số dịch vụ xã hội, cùng với các tổ chức từ thiện tư nhân, như nhà tạm trú, xây dựng một mạng lưới an sinh xã hôi tối thiểu để thay thế cho vai trò phân phối phúc lợi của tổ chức đảng.

Thắng Lợi Của Người Cải Cách Trước Tham Nhũng

Những người cải cách đã thắng lợi trong cuộc chiến chống lại tham nhũng và kém hiệu quả trong chính trị Hoa Kỳ, hoàn toàn ở cấp quốc gia và không hoàn toàn ở các chính quyền thành phố vào Thế Chiến I. Họ đã cải cách nhánh hành pháp liên bang và áp dụng khái niệm công chức chuyên nghiệp. Ở cấp địa phương, họ đã áp dụng khái niệm chính quyền thành phố phi đảng phái và người quản lý thành phố chuyên nghiệp. Hơn thế nữa, họ đã khởi sự một ngành nghiên cứu hành chính công của Hoa Kỳ để phục vụ cho việc gia tăng hiệu quả của quản lý nhà nước “để mở đường cho chính quyền,” như Woodrow Wilson đã viết trong luận văn cổ điển của ông, “Nghiên Cứu Về Hành Chính” (p. 485). Cuối cùng, những người cải cách đã tạo ra các chương trình nghiên cứu và đào tạo để giáo dục các công chức chuyên nghiệp, những người sẽ quản lý chính quyền hiệu quả và bảo vệ nói khỏi sự đồi bại của bổng lộc.

Theo ngôn ngữ của người cải cách, sự chấm dứt của tham nhũng trong chính quyền Hoa Kỳ sẽ đảm bảo rằng chính quyền gần gũi với người dân. Tuy vậy, một nghịch lý đã xuất hiện. Như James Morone đã nhận thấy: “chính quyền sẽ vừa quay lại với dân chúng vừa xa cách họ và nằm trong tay của các chuyên gia” (Morone, p.98). Theo một cách thỏa hiệp nhanh chóng, hệ thống bổng lộc đã hiện thực hóa lý tưởng của Andrew Jackson về hệ thống hành chính “luân chuyển vị trí”, thông qua đó các công dân bình thường hiểu được sự phục vụ của chính quyền trong thời gian tương đối ngắn. Trái lại, một chính quyền được cải cách và có trật tự hơn sẽ nằm trong tay của những người chuyên nghiệp. Những người cải cách đã định nghĩa lại quan hệ giữa chính quyền và nhân dân. Thay vì để công dân trực tiếp tham gia vào chính quyền, những người cải cách tạo ra một chính quyền sẽ phục vụ cho công dân tốt hơn. Với bổng lộc, các công dân đã tham gia vào chính trị và chính quyền. Với cải cách, công dân trở thành khách hàng.

Đáng chú ý là có bằng chứng cho thấy mục đích phục vụ công dân – hay cử tri – như khách hàng đã khuyến khích chính khách tấn công sự bảo trợ và tham nhũng. Vào cuối thế kỷ 19, bưu điện là một trong những lĩnh vực lớn được bảo trợ đảng phái của chính quyền liên bang. Hầu như toàn bộ hệ thống thu gom và phát trả thư ở nông thôn đều dựa trên sự bảo trợ dưới dạng bổ nhiệm chính trị các trưởng bưu cục cấp 4. Tuy vậy, vào năm 1890, một đạo luật của Quốc Hội đã biến hệ thống đó thành một hệ thống chuyển phát tự do ở nông thôn với nhân sự được lựa chọn bằng thi tuyển và chấm dứt sự bảo trợ. Sự chấm dứt bổng lộc và thiết lập sự chuyên nghiệp không do các nhà cải cách khởi sự mà do các nghị sĩ Quốc Hội tìm cách gia tăng dịch vụ cho cử tri của họ (Kernell and McDonald).

Do vậy, các đảng phái và chính khách đã thay đổi khi cuộc cải cách công vụ và hành chính chấm dứt bổng lộc trong chính quyền. Để thích nghi với sự tranh cử theo phong cách quảng cáo, các đảng phái chi một số tiền lớn cho quảng cáo trên báo chí, pamphlet và sách tranh cử. Đồng thời, một khuynh hướng rắc rối cũng xuất hiện. Sự tham gia của cử tri bắt đầu suy giảm trong chính trị Hoa Kỳ vào thế kỷ 20.

Vào đỉnh điểm của thời kỳ bổng lộc ở Hoa Kỳ, các đảng phái chính trị được củng cố bằng một hệ thống tham nhũng đã khuyến khích tỷ lệ cử tri đi bầu cao – tỷ lệ trên những người có quyền bỏ phiếu. “Bổng lộc” dưới dạng bổ nhiệm bảo trợ, hợp đồng cho các doanh nghiệp ủng hộ chính trị và chính sách phân phối như trợ cấp, hướng vào cử tri đảng viên, đã tạo ra các phần thưởng mạnh mẽ cho tổ chức đảng để gia tăng số lượng cử tri đi bầu như là phương tiện để thắng cử và tiếp tục kiểm soát bổng lộc. Đồng thời các tổ chức đảng lớn được đảm bảo bằng bổng lộc cũng cung cấp các đạo quân đảng viên có năng lực về hoạt động quần chúng để tổ chức cho cử tri đi bầu cử. Tuy vậy, sự suy giảm của bổng lộc do cải cách chính quyền đã đe dọa mối quan hệ giữa tham nhũng và tỷ lệ người bỏ phiếu. Bảng 1 cho thấy khuynh hướng của số cử tri bỏ phiếu ở các bang không phải miền bắc trong thế kỷ sau nội chiến
Bảng 1
Tỷ Lệ Bỏ Phiếu Ở Các Bang Không Phải Miền Nam Trong Các Kỳ Bầu Cử Tổng Thống, 1868-1948
(Dữ Liệu Của Burnham, p. 30)


Tỷ lệ bỏ phiếu
1868-1880
82.6
1884-1896
85.4
1900
84.1
1904-1916
73.6
1920-1948
60.6

Sự suy giảm tỷ lệ cử tri bỏ phiếu ở Hoa Kỳ trong thế kỷ 20 là một hiện tượng phức tạp (xem Burnham, chap. 1). Không có lời giải thích đơn lẻ nào có thể giải thích được cho toàn bộ sự suy giảm nhưng tương quan nhất thời của sự suy giảm với sự gia tăng của việc chống lại bổng lộc, phong trào cải cách hành chính công là rõ ràng. Nói một cách khái quát về mối liên hệ nhân quả, chúng ta có thể thấy sự tương đối phù hợp giữa giả định và phương pháp của phong trào cải cách với những thay đổi hệ quả trong đảng phái, điều đã giải thích hợp lý sự suy giảm của tỷ lệ người đi bầu cử. Khi khiến cho chính quyền phục vụ nhân dân tốt hơn, các nhà cải cách đã tạo ra một chính quyền – và quy trình chính trị - hoàn toàn xa cách cử tri, so với quy trình chính trị định hướng bằng bổng lộc cũ. Khi sự bảo trợ chính trị quan trọng là “bổng lộc” của người thắng cử, các đảng phái có phần thưởng mạnh mẽ để thúc đẩy số lượng cử tri đi bầu. Tuy vậy, khi sự bảo trợ suy thoái và sự phục vụ của chính quyền được chuyên nghiệp hóa theo như sự cải cách, phần thưởng của các đảng phái trong việc thúc đẩy bầu cử cũng giảm đi.

Dĩ nhiên, lợi ích của phong trào cải các đối với hành chính công là rất lớn. Viên chức hành chính của chính quyền trở thành người làm nghề chuyên môn thay vì các công dân tích cực chính trị “luân chuyển vị trí”. Chính quyền, như đã mở rộng vào thế kỷ 20, đòi hỏi ngày càng nhiều sự phục vụ của những người được giáo dục và chuyên môn hóa. Hệ thống công vụ mà cải cách đã tạo ra đã thích nghi nhanh chóng với những đòi hỏi thay đổi của công việc nhà nước. Sự bảo trợ là hệ thống nhân sự dựa trên giả định rằng công dân bình thường cũng phù hợp với công việc nhà nước. Những yêu cầu của chính quyền thế kỷ 20 đã khiến cho giả định đó trở thành lỗi thời. Tuy vậy, đồng thời, chúng ta cũng nhận thấy rằng những thay đổi trong hành chính công của Hoa Kỳ, nhấn mạnh vào tài năng và chấm dứt thực tiễn tham nhũng, cũng xóa bỏ vai trò tích cực của công dân trong chính quyền ngay cả khi chúng mở rộng chất lượng sự phục vụ của chính quyền cho công dân.

Song song với những sự thay đổi của hành chính công từ bảo trợ sang chuyên nghiệp, các đảng phái chính trị Hoa Kỳ và sự tranh cử của họ cũng thay đổi từ thúc đẩy cử tri quần chúng đi bầu cử sang quảng cáo chính trị dựa trên truyền thông. Khi chính trị đảng phái Hoa Kỳ trở nên phụ thuộc vào việc thuyết phục các cử tri theo cùng một cách như quảng cáo thương mại, cử tri trở nên ít có liên hệ gần gũi với đảng phái, tuyển cử và bỏ phiếu.

5. Kết Luận

Liệu tham nhũng có nhất thiết là kẻ thù của dân chủ? Con đường phát triển của những xã hội công nghiệp phát triển nhất cho thấy rằng sự tham nhũng phổ biến suy giảm khi trách nhiệm của chính quyền gia tăng và sự tham gia cũng nhưng tranh cử được mở rộng. Tuy vậy, trường hợp Hoa Kỳ là một ngoại lệ đáng chú ý so với kịch bản chung đó. Bài báo này lập luận rằng sự phát triển chính trị ở Hoa Kỳ thể hiện mối quan hệ hệ thống giữa tham nhũng chính trị, đảng phái quốc gia và tham gia dân chủ.

Định nghĩa truyền thống về tham nhũng chính trị là sự lạm dụng niềm tin của công chúng để thu lợi riêng. Tuy vậy, vào thế kỷ 19 ở nước Mỹ, tham nhũng có vai trò phức tạp hơn nhiều. Ở Hoa Kỳ, điều đó dẫn đến việc chiếm dụng các nguồn lực của chính quyền để phục vụ cho các đảng phái quần chúng, ngược lại các đảng phái này lại sử dụng nguồn lực đó để mở rộng sự tham gia chính trị và cung cấp một số chức năng cộng cộng, cùng với sự làm giàu cá nhân. Bên cạnh đó, chính trị Hoa Kỳ vào thế kỷ 19 chính thức gắn kết tham nhũng với dân chủ. Các chính khách hàng đầu như tổng thống Andrew Jackson và Martin Van Buren đã lập luận rằng bản thân chính quyền là lĩnh vực chính trị và tình cảm quần chúng và chức vụ cũng như sự bảo trợ nên được phân phối cho công dân vì lợi ích của họ. Do vậy, các đảng phái nhận được khái niệm chính thể dân chủ, mà nghịch lý là hợp pháp hóa tham nhũng.

Thực tế, cuộc chiến cải cách đã phá hủy tính hợp pháp của tham nhũng trong chính trị Hoa Kỳ. Sự thúc đẩy này đã tạo ra một nền hành chính công chuyên nghiệp cho chính quyền Hoa Kỳ. Nhưng song song với sự phát triển đó, bản thân các đảng phái đã thay đổi tổ chức và chức năng của họ. Vai trò là tổ chức quần chúng để thúc đẩy sự tham gia bầu cử của họ đã suy giảm, họ bị biến thành một tổ chức đặc biệt để thu gom tiền từ các lợi ích có tổ chức và quản lý các chiến dịch chính trị dựa trên truyền thông.

Song song với những thay đổi của đảng phái và tham gia chính trị, chính quyền trở thành lĩnh vực chuyên nghiệp đã mở rộng chức năng đối với kinh tế và xã hội. Sự tiếp cận của công dân với chính quyền đã suy giảm khi chính quyền mở rộng và gia tăng gánh vác đời sống của xã hội. Chính quyền Hoa Kỳ, trước những năm 1930, là lớn, phức tạp, kỹ thuật và hầu như sạch tham nhũng. Đó là sản phẩm của cải cách và chuyên nghiệp hóa chính quyền được khởi sự trong những năm cuối của thế kỷ 19 để chấm dứt sự tham nhũng và gia tăng hiệu quả. Tham nhũng hệ thống đã chấm dứt, nhưng cùng với sự biến mất của tham nhũng thì Hoa Kỳ cũng nhận thấy những sự thay đổi chính trị và thể chế đã làm suy giảm sự tham gia của công dân vào chính trị và chính quyền.


*Peri Arnold, Giáo Sư, Khoa Khọc Chính Trị, Đại Học Notre Dame, Notre Dame, Indiana, USA.

Tài liệu tham khảo

Abbott Richard H, "The Republican Party Press in Reconstruction Georgia, 1867- 1874.", The Journal of Southern History, Vol. 2 (November 1995), 725-760.

Anechiarico Frank and Jacobs James B., The Pursuit of Absolute Integrity, Chicago, University of Chicago Press, 1996.

Aronson Sidney H., Status and Kinship in the Higher Civil Service, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1964.
Bureau of the Census, Statistical History of the United States, Stanford, CT, Fairfield Publishers, 1965.

Burnham Walter Dean, The Current Crisis in American Politics, New York, Oxford University Press. 1982.

Ceaser James, Presidential Selection, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1979.

Jensen Richard, Winning of the Midwest, Chicago, University of Chicago Press, 1971.

Kernell Samuel and McDonald Michael P., "Congress and America's Political Development: The Transformation of the Post Office from Patronage to Service.", American Journal of Politics, Vol. 43 (1998), 792-811.

Keller Morton, Affairs of State, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1977.

Lowi, Theodore, The Personal President. Ithaca, NY, Cornell University Press, 1975.

Martin, Ralph., The Bosses, New York, G.P. Putnam, 1964.

McCormick, Richard C., The Party Period and Public Policy, New York, Oxford University Press, 1986.

Morone, James A., The Democratic Wish, New York, Basic Books, 1990.

Mosher, Frederick C. (ed.), Basic Documents of American Public Administration, 1776-1950, New York, Holmes & Meier, 1976.

Mosher, Frederick C., Democracy in the Public Service, 2nd ed., New York, Oxford University Press, 1982.

Orloff, Ann Shola and Theda Skocpol, "Why Not Equal Protection? Explaining the Politics of Public Social Spending in Britain, 1900-11, and the United States, nSQs-1920.", American Sociological Review, Vol. 49, (1984), 726-750.

Ostrogorski, Moise, Democracy and the Organization of Political Parties, Vol. I, Garden City, NY, 1964 (Published originally in 1902).

Rosenbloom, David, Public Administration, 4th ed., New York, McGraw-Hill, 1998.

Scott, James C., "Corruption, Machine Politics, and Political Change." American Political Science Review. Vol. 63 (1969), 1142-1158.

Skowronek, Stephen, The Politics Presidents Make, Cambridge, Harvard University Press, 1993.

Summers, Mark, The Era of Good Stealings, New York, Oxford University Press, 1993.

White, Leonard D., The Jacksonians, New York, The Free Press, 1965.

White, Leonard D., The Republican Era, New York, Macmillan, 1958.

Wilson, Woodrow, "The Study of Administration", Political Science Quarterly, 61 (December, 1941, reprinting original of 1887).

No comments:

Post a Comment